[ 李長健 ]——(2007-4-26) / 已閱15623次
新農村建設中農業生產資料監管模式的比較研究*
李長健 ， 張鋒 ，胡婉峰
（本文發表于《林業經濟問題》2007年第一期）
作者簡介：李長健，華中農業大學文法學院教授，法學系主任，經濟法學碩士生導師，武漢大學法學院法學博士生，湖北省法經濟學研究會副會長，武漢市經濟法研究會副會長，主要從事經濟法學、國際經濟法和“三農”法律問題研究。張 鋒，男，安徽渦陽人，華中農業大學文法學院，主要研究方向:經濟法學、行政法學。
摘 要：建設和諧發展的新農村建設，必須加大對農業生產資料的監管，通過對農業生產資料的監管模式的比較，分析了政府主導型監管行為與收益的“弱相關、不規則相關”、第三部門監管行為與收益的“強相關、正相關”和市場監管行為與收益的“強相關、負相關”。最后，結合新農村建設的背景，構建了政府主導下的多元監管模式，實現監管行為與收益的“協調、可持續的正相關”。
關鍵詞：農業生產資料； 監管模式； 比較研究
Comparative reaserch on supervision mode in rural Means of production under new rural construction
Li Chang-jian , Zhang Feng， Hu Wan-feng
(Humanity and social science of Huazhong Agricultural University,wuhan 430070,China)
Abtract： To build a harmonious developmental new rural construction， we must emphasize the supervision on rural Means of production. We analyse government-dominanting supervision behavior with “weak correlation， irregular correlation” of proceeds， No Government Organization’s supervision behavior with “strong correlation， positive correlation” of proceeds and market supervision behavior with “strong correlation， negative correlation” of proceeds. In the end， we combine the background of new rural construction， build up a multi-supervision mode， implement the supervision behavior with proceeds’ “harmonious continuable positive correlation”．
Key word: Rural Means of production; Supervising mode; Comparative reaserch
新農村建設中，要想實現農村的和諧發展，真正做到以農民為本，以農業為基，以農村社會和諧為最終目標，必須加大對農業生產資料的監管力度，務必做到以下幾點：第一，保護農民利益。農業生產資料包括農藥、獸藥、種子、肥料、飼料和飼料添加劑、農機及零配件和漁機漁具，這些農業生產資料事關農民的切身利益，農資的質量、數量、價格、服務的高低直接影響農民的利益；第二，建立生態綠色農業，保護農業弱質產業的發展。農業生產資料的供給的數量和質量，直接決定農產品的質量，因為農業生產資料的好壞影響初級農產品的質量。比如，飼料和飼料添加劑，它的質量高低會大大影響動物的肉質的好壞；第三，實現人與自然的和諧與可持續發展。對農業生產資料的監管關系人與自然的和諧以及農業的可持續發展，因為農業生產資料如一些農藥、獸藥、種子、肥料、飼料和飼料添加劑等的使用，會對自然生態產生影響，可能會影響到生物種類、質量、數量等，甚至會導致生物的變異，危害生物倫理和生物種的多樣性；第四，實現食品安全的源頭控制。食品安全問題已經是一個嚴峻的社會問題，引起社會的廣泛關注，比如非典、禽流感、蘇丹紅等都與食品有關。而食品安全是一個系統工程，它包括從農田帶餐桌整個過程，很多食品安全問題是農業生產資料質量不合格或不正確使用導致的。所以，在新農村建設過程中必須反思、重構以往的監管模式，加強對農業生產資料的有效監管。
1 動態契約理論——從傳統社會契約論到動態的社會契約論
傳統的社會契約論構建了“政治國家——市民社會”的兩元架構，隨著社會的經濟、政治、文化發展變化，兩元架構下出現了“市場失靈”和“政府失靈”的現象，于是社會對社會結構提出了新的需求，動態的社會契約論也就應運而生。動態社會契約論包括兩層內涵：一方面，人們將部分權力讓渡給某個主權者——即政府（國家）。由于社會情形的變遷，又將部分權力讓渡給第三部門組織；政府為了保障人們的安全、自由、正義、公平、秩序、效率，也將一些人們讓渡的權力，讓渡給第三部門組織。另一方面，第三部門——社團既是其成員締結契約的結果，又是人們與政府締結契約的結果，因此在其社會與契約關系中，根據社會地位（角色）即身份不同，分別施加不同的影響，即保持人們交易過程中的“校正公平”。動態的社會契約論以新自然法思想與社會連帶主義思想為底蘊，彌補了社會契約論的不足與契約自由的流弊，構建了從政府、個人的二元社會主體結構到政府、社會第三部門、個人三元社會主體結構，并且形成了三元互動結構下權利形態：第一，以人們手中掌握的不斷締約能力——即憲法上規定的結社權，不斷對政府（國家）施加壓力，迫使各國政府不斷改善，滿足社會公共需求；第二，使公共利益的單一代表制（政府）轉化為公共利益的多個代表制（政府、社團、個人），形成公共利益代表者的有效競爭機制；第三，社會第三部門主體藉此取得合法權利，能夠增強其成員收集信息的能力，強化其判斷力。[1]社會動態理論的確立，從自然法、契約論的角度論證了公共產品供給主體多元化的合法性和合理性，是政府主體監管、社會第三部門主體監管、市場主體監管進行合理的產權配置的理論基礎。農業生產資料監管作為公共產品或準公共產品，它的供給主體可以是政府主體，也可以是社會第三部門主體和市場主體，使它們在三元互動格局進行有效的競爭，并形成對農業生產資料監管的多元監管模式。
2 監管模式比較——三元主體下農業生產資料監管模式分析
2.1 主導型監管模式：政府監管成本收益的“弱相關、不規則相關”
新農村建設中，對農業生產資料的監管，關系到農民利益的保護，關系到綠色生態農業的建設，關系到弱質農業的發展，關系到新農村建設的和諧、可持續發展以及食品安全源的控制。所以對農業生產資料監管這一（準）公共產品領域，政府作為社會公共利益的主要代表，政府公權力是必須涉入的，運用政府公權力在立法、執法、司法、法律監督方面具有天然的成本優勢。因為政府農業生產資料監管立法權、執法權、司法權是一種純粹的公共產品，根據新制度經濟學的理論，它的資產專有性程度高，提供替代產品供給的成本代價高昂，并且很難獲得法律上的權威性；若由私權利主體在農業生產資料監管立法、執法、司法方面供給，它的經濟成本、社會成本是巨大的，不能發揮政府供給的規模成本優勢、政府公信力優勢，也必將造成社會監管成本的增加。
由于政府的理性經濟人假設，可能出現政府監管失靈、低效問題，導致政府供給公共產品的社會成本增加。我們可以從以下幾個方面分析：第一，對農業生產資料監管的產權難以界定清晰，而產權不清晰容易導致信息不對稱，政府官員在缺乏有效的激勵制約機制下，很容易被農業生產資料利益集團“捕獲”，可能出現權力異化、出租和尋租，出現政府監管行為與監管收益的“弱相關和不規則相關”的現象，導致政府監管行為違背社會的公共利益；第二，政府對農業生產資料監管的單一供給模式，農民對監管制度沒有可選擇性，政府在沒有相應競爭壓力的情況下，缺乏制度創新的動力，致使行政監管的效率低下，不能及時滿足社會對農業生產資料監管需求，出現制度需求和制度供給的不均衡。在新制度經濟學看來，在制度供給和制度需求不均衡的情況下，增加整個社會的交易成本；并且農業生產資料監管直接關系地方經濟利益的得失，使得地方政府對新制度抵制、修正，阻礙新制度的實施，社會資源會產生巨大的浪費；第三，政府監管的成本巨大，導致政府不愿意或者沒有能力有效監管。因為農業生產資料的技術性、專業性很強，而受監管主體在技術上往往擁有信息優勢，政府要想對受監管主體有效監管，必須在相關的技術、專業、行業投入巨大的人力、財力、物力、精力，直接增加政府監管的組織成本。甚至，政府考慮到財政預算，監管的成本收益，不愿意提高監管能力；第四，政府監管行為的單方性、強制性、剛性， 導致行政監管行為的不易接受性，受監管主體可能會對監管行為不服，導致監管執行困難，增加行政的執行成本，也會引起不必要的爭端，增加社會的訴訟成本；并且政府行為的單方性，信息不能在政府、受監管主體和農民消費者之間有效溝通，致使制度供給的非合意均衡，出現“零和博弈”和“負和博弈”，政府監管達不到“帕累托最優效果”。[2]
2.2 基礎型監管模式：農民監管成本收益的“強相關、非正相關”
農業生產資料企業的投資者、生產者、經營者、農民都可以成為農業生產資料監管的主體，其中農民與農業生產資料供給利益關系最大，所以主要分析農民監管模式。農業生產資料關系到農民的切身利益，他們的監管行為和監管收益是“強相關”，他們對農業生產資料監管的動力最強，呼聲最大，他們通過各種渠道對相關主體施加壓力，通過公民的投票權、結社權推動國家、第三部門的監管，他們是農業生產資料監管的基礎力量；農民代表的利益主體最廣泛，利害關系最明確，他們可以通過購買指數對受監管主體的經濟利益進行影響，使受監管主體認識到農業生產資料質量關系到自身的經濟利益、利潤；農民也可以通過訴訟等法律方式實現對受監管主體的監督，加大受監管主體的機會主義行為的成本，使他們在巨大的經濟成本壓力下規范運作。
雖然農民監管行為和收益“強相關”，但不一定必然促成“正相關”。由于信息的不對稱，農業生產資料供給者具有明顯的信息優勢，他們和農民之間存在嚴重的信息不對稱，農民獲得農業生產資料信息的成本高昂，也不可能在購買農業生產資料時收集所有相關的信息；另外農業生產資料信息具有專業性、技術性特點，普通農民也不具有收集、分析、判斷的能力，并且信息收集、分析、處理的成本巨大；農業生產具有周期性，隱患需要較長的時間才能發現，如果這也需要農民自我鑒別，不具有可操作性；農民提起農業生產資料訴訟，面對的是實力雄厚的企業，農業生產資料質量的舉證具有較強的專業性，農民在舉證方面也很困難，增加了農民的訴訟成本；農業生產的戰略地位，一旦發生事故，社會危害后果不堪設想，這些都論證了農民對農業生產資料監管的社會成本巨大，不具有可操作性，不利于保障農民的基本權利。
2.3 主體型監管模式：第三部門監管成本收益的“強相關、正相關”
第三部門是指，以供給準公共產品為主要取向，不以盈利為主要目標，不具有強制性，實行自愿和自治式運作，獨立于政府主體和私人主體之外的民間組織機構。[3]它具有以下特征：第一，準公共性，它的設立是為了實現和維護以社會整體利益優化，主要供給準公共產品，不以盈利為主要目的，既沒有私人主體的唯利性，不象政府那樣具有超市場性；第二，非強制性，即完全用政府機器的強制力量來開展活動，也就是說，它主要是靠自愿和自治的方式來運作；第三，民間性，即它在法律地位上是不能是政府的附屬物，在人員任免上不能是政府編制，在業務活動上不能是政府命令或包辦，即它必須同時既獨立于政府部門之外，又獨立于私人部門之外，以保證它的管理規范、公平、公正，平衡協調政府和私人之間的關系，使它的管理更有可執行性，可接受性，促成監管行為與收益的“強相關”；第四，專業性，農業生產資料的信息具有較高的技術性、專業性，而且受監管者總是具有信息優勢，需要第三部門具有專業性，能在相關的專業、行業、領域提供專業的服務，平衡各主體之間信息不對稱的矛盾。并且第三部門是公益組織，它代表相關利益群體的公共利益，能更好的協調政府、受監管主體和公眾的利益關系，促使第三部門的監管行為與監管收益“正相關”。
第三部門所具有的特征，使它對農業生產資料監管時具有公正性、互動性、可接受性、專業性、參與性和開放性，降低具體農業生產資料監管的社會成本。第一，第三部門具有民間性和準公共性，可以通過參與機制，運用利益代表和利益表達的方式來影響國家立法，降低農業生產資料監管的立法、執法、司法成本。第三部門的參與，促成了政府、受監管主體、農民之間的互動，一定程度上克服了信息不對稱，使國家在進行農業生產資料的立法時，充分考慮了其他監管主體和利害關系人的利益，增加了國家對農業生產資料監管立法的科學性；第二，第三部門在提供技術、質量、性能和標準方面的專業、中立、公正，提高了農業生產資料監管的權威，增加受監管主體對監管行為的接受程度，使農業生產資料監管的規定利于執行，減少了農業生產資料監管的執行成本；農業生產資料監管立法的科學完善，執行的可接受性，減少了監管方面的糾紛，減少了不必要的訴訟成本，減輕國家司法資源的壓力；第三，降低社會的交易成本。第三部門具有開放性、互動性、多元性和參與性，可以在政府、消費者、受監管主體之間搭建了信息平臺，農業生產資料信息低成本的向公眾公開，消費者易于收集、分析、判斷農業生產資料信息，相關主體在較低的信息成本下進行交易，降低了農業生產資料交易的契約成本，增加消費者對農業生產資料的信心指數，提高消費者的消費信心，增加社會的經濟收益；第四，降低農業生產資料監管制度的供給、變遷、創新的成本。由于政府、第三部門、消費者共同參與對農業生產資料的監管，勢必出現有效的競爭格局，在巨大競爭的壓力下，增強了供給主體的創新動力；三元監管主體之間是合意均衡，信息合理高效流動，監管制度更易于實現相對均衡，加快制度變遷的周期，降低農業生產資料監管的制度變遷成本；
3 監管模式整合——政府主導下多元農業生產資料監管模式的構建
3.1 政府主導下多元監管模式：監管成本收益的“協調、可持續正相關”
通過對以上三種農業生產資料監管模式的比較，可以構建出一種政府主導下多元監管模式，它是一種整合政府資源、社會資源、個人資源的綜合性監管模式，是以政府監管為主導、以第三部門監管為主體、以農民監管為基礎，合理配置農業生產資料監管的權力，實現制度供給和需求的相對均衡，以降低社會監管成本，實現監管行為與收益“協調、可持續正相關”。
政府主導下多元監管模式是對已有的監管資源的有機整合，而不是三者的簡單組合，它能產生巨大的社會收益，我們對之進行成本收益分析：第一，降低對農業生產資料監管的立法、執法、司法成本。政府主導下多元監管是三元社會主體合理互動的結果，國家在進行農業生產資料監管立法時，充分考慮了其他監管主體和利害關系人的利益，第三部門和農民對立法的積極參與，農業生產資料信息在國家、社會、個人之間順暢流動，增加了國家農業生產資料監管立法的科學性，實現監管收益的“協調正相關”；第二，降低社會的交易成本。政府主導下多元監管模式在國家、第三部門、農民之間搭建了信息平臺，農業生產資料的信息低成本的向農民公開，農民消費者易于收集、分析、判斷相關信息，利益相關主體在較低的信息成本下進行交易，降低了農業生產資料交易的契約成本，增加農民對農業生產資料質量的信心指數；第三，降低農業生產資料監管制度的供給、變遷、創新的成本。由于三元主體共同參與對農業生產資料監管這一公共產品的供給，這樣在數量上增加了公共產品的供給，即增加了社會的總收益，三元主體的競爭，有利于形成有效的競爭格局，在巨大競爭的壓力下，供給主體必將提高供給的質量；三元監管主體的合意均衡，信息合理高效流動，監管制度更易于實現相對均衡，促使監管收益的“可持續正相關”。
3.2 路徑選擇：政府主導下多元監管模式的具體構建
3.2.1 加強政府在農業生產資料立法、執法、司法方面的監管
新農村建設是在政府主導下進行的，對農業生產資料的監管也離不開政府的主導作用。第一，強化農業生產資料企業的市場準入標準。建立嚴格的農業生產資料企業市場準入制度，從源頭上制止不合格的農業生產資料進入市場，是確保農業生產資料質量防護網的首要防線。我國法律應該明確農業生產資料經營企業具備的生產、儲存和檢測條件，對農業生產資料企業的立項、技術狀況進行實質性審查，強化農業生產資料企業的社會責任；第二，整合我國農業生產資料相關的法律體系。我國目前對農業生產資料監管的主要法律法規有《中華人民共和國種子法》、《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》和《飼料和飼料添加劑管理條例》等，缺乏統一的農業生產資料基本法，這些法律停留在行政管理層次，很多規定有交叉、重疊、矛盾、空白，并且不具有操作性，導致無“法”對農業生產資料供給者違法行為進行制裁；第三，加大受監管主體的違法責任后果。農業生產資料企業是有限理性的，具有經濟人思維，具有機會主義傾向，他們在進行農業生產資料的供給時，擁有的信息成本優勢，如果對違法后果的預期成本低于違法收益，他們它會盡一切努力實現自我利益最大化，不惜損人利己，公然違背法律和社會整體利益。所以必須加大它的違法責任后果，不能僅僅停留在罰款層次、行政處罰層次，而要給予相關責任人刑事處罰，能力處罰（禁止它從事農業生產資料生產的資格），對違法企業的商譽給予降級懲罰，使它在巨大經濟、法律、社會輿論的壓力下克制機會主義行為。正如孟德斯鳩所言“雖然欲望可能會促使他們做壞人，然而利益卻阻止他們這樣做”。[4]
3.2.2 健全與農業生產資料相關的第三部門的組織體系
新農村建設中，必須大力發展農業生產資料相關的第三部門，為新農村建設、農村的和諧發展提供組織保障。第一，提高農業相關的第三部門法律地位。目前我國農業相關的第三部門數量有限，不能滿足新農村建設發展的需求，并且法律地位不高，往往沒有完全獨立的法律地位，在人事、業務、財務上受行政機關很大的限制。而隨著經濟的發展，農業第三部門將成為農業生產資料監管的主體，政府也要把具體的農業生產資料管理權限回歸第三部門，使他們擁有準公共權力，保障它們的獨立性、權威性、公正性；[5]第二，建立體系完整的農業相關的第三部門。農業相關的第三部門是農業生產資料監管的主體，必須建立完整的組織體系，即建立制定農業生產資料標準的機構、農業生產資料的檢測機構、農業生產資料的風險評估機構、農業生產資料信用評估機構、農業生產資料的信息收集、分析、披露機構，各機構分工合作，相互配合，共同實現對農業生產資料的監管。第三，加強對第三部門監督和約束。由于我國的文化傳統和社會現實，第三部門常常出現“先天不足”和“后天失調”的現象，可能被一些食品利益集團“捕獲”或者淪為政府的“附屬機構”，喪失它應有的公正性、公益性和獨立性，所以我們要建立對第三部門的監管約束機制來保障其利益協調功能的實現。我們對第三部門的監督約束主要包括外部監督機制、第三部門的同行互律機制以及第三部門組織的內部自律機制。[6]
3.2.3 確保農民市場活動主體的權利，建立農民消費者監管的利益驅動機制
新農村建設關鍵是調動農民的主動性和創造性，必須保障農民的市場活動主體地位，建立農民對農業生產資料監管的利益驅動機制。第一，確保農民個人的知情權、選擇權、公平交易權、依法訴訟權等。無論是政府主體的監管，還是相關第三部門的監管，都必須保證農民的知情權、選擇權、公平交易權、依法訴訟權，這樣才能客觀上推動政府主體監管和第三部門主體的監管的實施；另外，農民利益受到侵害，也最有動力對政府和第三部門施加壓力，比如，向政府部門反映、消費者協會投訴或者向人民法院起訴，來促使他們履行監管義務，實現對農業生產資料的依法監管。第二，建立農民監管的利益驅動機制。[7]農民消費者也是經濟人，是市場中的弱勢群體，在維護自己的權利時也要考慮成本收益，尤其是對抗實力強大的農業生產資料企業，所以政府要建立利益驅動機制，用利益來引導農民的行為，提高農民監管的動力。政府盡量提供充分的農業生產資料質量、價格、性能信息，以克服信息不對稱，促使農民有能力進行更有效的監管。減輕農民在農業生產資料訴訟中的舉證責任，延長起訴時效，提高受監管主體對農民的民事賠償標準，使農民愿意起訴維護自己的權利。第三，建立農民監管的利益保障機制。無論是法律上規定的農民消費者權利，還是建立相應的利益驅動機制，其目的都是最終實現農民消費者的利益、保障消費者的利益。所以我們要建立相應的利益保障機制，建立農業行業相應的社會保險、企業賠償和國家救助等制度，使農民消費者的利益能夠得到制度的保障，實現農民消費者對農業生產資料的持續性監管。
參考文獻：
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