[ 肖金明 ]——(2012-2-16) / 已閱12952次
肖金明 山東大學法學院 教授
關鍵詞: 民告官/行政訴訟/司法審查/行政法轉型/法治政府
內容提要: 《中華人民共和國行政訴訟法》實施近20年，評估它的價值和實際效應具有重要意義。行政訴訟法所確立的“民告官”制度、行政糾紛司法解決機制和中國特色的司法審查制度，對我國民主法制建設已經產生了巨大推動作用，對實現行政法制度轉型、促進依法行政和法治政府建設，產生了實質性的重大影響。在制度層面上，行政訴訟法創制的法律制度在過去的20年里不斷獲得完善和發展，而在觀念層面上，20年前的行政訴訟法確立的法律思想和制度精神具有穩定性和持續效力，對于新世紀法治政府建設仍然具有根本性的意義。
在行政訴訟法頒行之前，一些法律、法規規定公民個體或組織對行政機關的行為不服可以依據民事訴訟法的有關規定提起訴訟，法院還設立專門的行政審判庭審理行政案件。上世紀80年代末、90年代初頒布施行的《中華人民共和國行政訴訟法》，標志著我國行政訴訟制度的真正確立。這是20年前國家政治生活和行政法制建設的一件大事，是建國至今60多年來社會主義民主法制建設的一個重要里程碑。我們可以從很多方面描述它的思想價值、闡述它的象征意義、概述它的制度效應，包括它所表達的法治思想和法律精神，它所創設的基本制度和重要機制，以及近20年來對政府的執法工作和法院的司法工作所產生的廣泛而深刻的影響。總體而言，盡管近20年的行政訴訟實踐并沒有實現人們對行政訴訟法的若干期待，行政訴訟法的實際效應不夠理想，行政訴訟制度還有很大的改進空間，但統而論之，行政訴訟法對我國民主建設、法制進步、官民關系、權力制約權力、救濟權利等產生的實際意義是顯而易見的。（注：回顧行政訴訟法實施20周年，會有很多文章評述它自身的不足和其實際效應的局限性，行政訴訟法的不足和局限是客觀事實，它遠沒有達到人們的預期�；蛟S我們需要反思一下，學界是不是讓行政訴訟法承載了太多的使命。不能忽視的是，這部法律和它所創制的制度有其生存、發展和發揮作用的環境條件，人們對它可以有很多期待，但不能超出它所具有的承載能力。）擇其要者，行政訴訟法的主要價值和效應在于：它在法律意義上定位官民關系，創設了“民告官”的制度；它在制度意義上改進行政糾紛解決方式，建立了行政糾紛司法解決機制；它著眼于中國式的分權方式，創建了中國特色的司法審查制度，確立了司法制約行政的權力格局；更重要的是，它還預定了政府法制的基本方向，直接影響著我國行政法制長期的、全面的進步與發展。
一、行政訴訟法與“民告官”制度
行政訴訟法的第一個意義是它正式建立了“民告官”制度�！懊窀婀佟笔敲裰鲊夜竦膽椃嗬�。根據我國1982年憲法第41條的規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。人們普遍認為，憲法第41條的規定賦予了公民個體或組織“民告官”的權利。當然，憲法的這一規定僅僅宣示了公民有“民告官”的權利，公民行使這一權利還需要具體制度的保障。盡管在行政訴訟法頒行之前已有多種多樣的“民告官”形式，一些法律、法規和民事訴訟法也設定了“民告官”條款，但由于各類“民告官”形式的制度化程度相對較低，缺乏必要的規范性和系統性，尤其是缺失專門的訴訟形式，憲法賦予公民的“民告官”權利的實際效力大大減弱。如前所述，憲法規定的“民告官”權利的實現需要具體的、有效的制度予以保障，其中包括訴訟制度。制定和實施行政訴訟法實際上是落實憲法第41條的規定，確立和執行行政訴訟制度，就是為了有效地支持和保障憲法規定的公民“民告官”權利的實現。（注：在行政訴訟法頒行之前，對于一些法律、法規要不要規定“民告官”條款，存在尖銳的爭論。1983年出臺《海上交通安全法》時，關于遠洋船隊如果不服交通監管部門的處罰，能否告到法院，國務院的草案沒有規定，有些全國人大常委提出必須規定，而交通部則不贊成。全國人大常委會副委員長兼秘書長彭真帶著四個副委員長到交通部長談話，交通部的意見是：海監交通部門帽子上戴著國徽，代表國家執法，當被告不合適。彭真讓法工委的同志當場宣讀憲法第41條，并說這就是行政訴訟的根據，這是在執行憲法。彭真還做說服工作，說一個船長和大副得15年到20年才干上這個職務，吊銷他執照就是砸他飯碗，難道還不許可他上法院討個說法嗎？參見《彭真執行憲法逸事》，載《北京日報》2008年8月4日。）可以這樣說，盡管在行政訴訟法頒行之前有“民告官”的法律條款和民事訴訟法規定的訴訟渠道，但嚴格地講，我國的“民告官”制度是由行政訴訟法正式確立的。
從民主政治的角度說，行政訴訟法具有民事訴訟法和刑事訴訟法所不具有的意義，它的頒行意味著從制度上根本否定了左右著政治、經濟和社會關系的“權力本位”觀念和“官本位”意識。在我國，長期以來，“權力本位”觀念和“官本位”意識根深蒂固，“官命民從”、“民順官令”盡管不符合為人民服務的政治宗旨，不符合人民公仆的觀念，但卻成為了我國基本的政治和社會生活方式。社會主義民主建設的基本任務就是要改變這種受不良傳統文化影響的政治和社會生活方式，社會主義法制的使命就是要為這種變革提供制度保障，支持這種變革并使變革的成果不斷鞏固和持久化。從根本上說，行政訴訟法是一部官民關系法，是一部宣示和規范新型官民關系的法律，或者說是一部促使官民關系改革、復位的法律。從思想內涵上講，行政訴訟法體現了為人民服務的宗旨和人民公仆意識，體現了民主的思想價值；從制度內容上講，行政訴訟法確立了體現民主思想的新型官民關系，建立了旨在約束和保障公共權力、維護和救濟公民合法權利和利益的“民告官”的制度和機制。為人民服務思想和人民公仆觀念顯然不是新的思想和觀念，而是國家和政府一貫倡導實踐的價值觀念。但是，長期以來，在制度和實踐上這種思想觀念貫徹并不徹底，甚至存在制度和實踐上對這種觀念的偏離和相背。社會主義民主法制建設的經驗和教訓一再說明，思想和制度的邏輯關系極為重要，只有通過制度創新和法制進步才能真正貫徹和落實民主的思想。行政訴訟法所創設的制度就是這樣一種新的制度，是一種體現民主思想的法律制度。行政訴訟法創設的機制就是這樣一種新的機制，是一種按照民主思想和法制原則調整官民關系的法律機制。行政訴訟法及其確立的制度和機制使得“人民當家作主”不再是抽象的原則，不再是政治上的一句空話。行政訴訟法應該能夠在一定程度上將長期以來被顛倒的官民關系調整過來，可以強化政府、政府部門和公職人員對人民的權利和利益的責任意識，阻止和糾正行政違法、濫用權力和怠慢職權，以及通過司法機制落實危害公民個體或組織合法權益的權力行為的法律責任。
不同法系國家的“民告官”制度存在差異，英美法系國家不存在專門的行政訴訟，并且“民告官”與“官告民”并存。我國行政訴訟制度的確立和發展主要受到大陸法系國家公法文化和制度的影響，沒有設立專門的行政法院是我國行政訴訟制度不同于大陸法系國家同類制度的一個重要表現。如果能夠吸收英美法系國家的相關經驗，確立“官告民”制度并納入訴訟制度體系，就可以形成中國特色的行政訴訟制度。行政訴訟法創制的“民告官”制度應當產生延伸性意義。在公共生活中，在政府管理領域，凡有矛盾和糾紛，就需要由中立的第三者進行調處和裁判。在行政管理過程中，當公民個體和組織基于自身利益的考慮與政府及其部門產生糾紛時，需要作為第三方的法院居間中立裁判；當政府及其部門為維護公共利益履行權能與公民個體或組織發生矛盾時，也需要適度促使法院作為第三方介入并公正裁判爭議�！肮俑婷瘛敝贫扰c“民告官”制度具有同樣重要的意義，它使得官民糾紛的調處和解決按照近似的原理與機制進行，以三邊關系弱化行政權力的直接強制性，以三元結構緩沖和消解傳統雙邊關系形成的對立。[1]從某種意義上講，吸收大陸法系和英美法系相關制度經驗，可以形成中國特色的行政訴訟制度，其中應當包含異曲同工、異途同歸并相互對應的兩個方面，一是已經制度化的“民告官”，“民告官”制度以救濟公民權益、監督和保障行政權力行使、平衡權力（權利）為主旨；二是需要制度化的“官告民”，“官告民”制度以革新行政管理方式和行政執法方式、保障和監督行政權力行使、維護公民權益、分權與平衡權力（權利）為取向�！懊窀婀佟敝贫扰c“官告民”制度在原理上具有類同性，在機理上具有相近性，它們都具有約束行政權力、維護公民權利、平衡權利與權力關系的功效。確立和運行“官告民”制度，將對行政權力的約束提至事前和事中，比較“民告官”制度的事后救濟和監督，更具有分權特征、限權功能，更能夠產生保障權利的效應。
二、行政訴訟法與糾紛解決機制
行政訴訟法的第二個意義是它建立了行政糾紛司法解決機制。政府管理國家和社會事務，通過行政人員行使管理權力，與公民個體或組織形成行政關系。一方面，行政關系應當受到法律的規范和調整，即使受到法律的規范和調整，行政關系也可能出現問題，主要表現為政府和行政人員違法濫用權力構成對公民個體或組織權利和利益的侵害；另一方面，必須為修復行政關系、彌補公民個體或組織因為不合法的行政行為所受的利益損害提供制度支持和法律救濟。公民個體或組織對行政機關的行為不滿，可以通過多種形式表達訴求，比如通過向人大、紀委、上級機關、監察機關等檢舉、控告和申訴，包括信訪和復議，但這些形式與傳統的政治體制和行政體制千牽萬連，難以克服“官官相護”的官場時弊，無法形成行政糾紛的有效解決機制。作為最為制度化的形式和渠道，法院應當成為行政爭議解決的重要機制，行政糾紛的解決也應當納入司法機制中。盡管大陸法系國家和英美法系國家這方面的制度和相關司法機制存在差異，比如在美國，普通法院審理所有的糾紛，基于法律面前人人平等的觀念和原則，政府與公民之間的糾紛也由普通法院管轄；而在法國等大陸法系國家，受公法、私法二分觀念的影響，普通法院無權受理行政爭議，行政案件由專門的行政法院審理，但司法解決行政糾紛是民主國家通常的做法，也是法治國家的基本標志。中國推進民主法制建設進程，將公共權力納入法治軌道的重要標志之一就是，公民個體或組織對行政機關的具體行政行為不服，可以向法院提起訴訟，法院有權依法對具體行政行為的合法性進行審查，作出維持、撤銷或變更具體行政行為的判決。毫無疑問，司法解決行政糾紛機制的確立，增加了更具法治性和司法特征的行政糾紛解決方式，有利于監督政府合法行使職權，防止行政權力的濫用，可以更好地維護公民個體和組織的合法權益。
行政訴訟法用法律制度建立了行政機關、公民和法院的三邊關系，形成了解決政府與公民之間行政爭議的新型司法解決機制。從訴訟的角度看，行政訴訟法是三大訴訟法之一，它的頒行使我國形成了完整的訴訟法律體系。從這個意義上理解，行政訴訟法建立了新的糾紛解決機制。在行政訴訟法頒布之前，公民個體或者組織依據民事訴訟法規定的程序也可以提起訴訟以求解行政糾紛，但司法解決行政爭議的制度化水平很低。行政訴訟法的頒布實施，有利于通過司法程序促進法院獨立行使審判權，公正解決行政爭議。行政訴訟法與民事訴訟法不同，后者面對的是自然人和法人等平等主體之間的糾紛，法院相對容易中立地處理案件，做到司法公正；而前者面對的是管理者與被管理者之間發生的糾紛，糾紛的雙方一方為官而一方為民，在當事人地位和勢力存在明顯差異的訴訟中，法院的中立和公正就難以保證。在行政管理過程中，官比民具有天然的、實際的優勢，并且在更為復雜的社會政治關系里，法院和行政機關存在扯不清的關系。盡管法院與政府不同，法院審判與政府管理存在明顯差異，但法官也是官，法院甚至長期以來被看作政府的一個部門，法院的編制、財政受到政府的制約，受制于政府的法院很難做到審判中立，在行政審判中容易偏向行政機關，影響行政案件的公正處理。所以，在實施行政訴訟法的過程中，需要特別強調行政訴訟法既保障行政權力的有效行使，又維護公民個體和組織的合法權益的訴訟法制思想，特別強調訴訟過程中當事人地位平等的訴訟原理，并充分發揮類似于行政機關負舉證責任等特設制度的傾斜效應，建立法院與行政機關、公民之間的三元等邊關系，促使從事行政審判的法官公正對待行政訴訟的所有當事人，公正地裁判原、被告之間的行政糾紛。近20年過去了，行政訴訟法所確立的行政糾紛裁判機制的實際效應已經在一定程度上有所顯現，法院對經濟調控與市場監管、公共服務于社會管理、城市規劃與城市執法、自然資源與環境保護、勞動和社會保障、農村土地確權、土地征收、計劃生育等廣泛領域的行政糾紛方面的調處作用，是其他方式和機制所無法替代的。盡管如此，行政訴訟仍然存在受案范圍偏狹、訴權保障不力、撤訴不夠規范、執行存在困難等問題。需要特別指出的是，在行政訴訟中，公民個體或組織的自主性和對行政權的抗衡性不夠，法院的獨立性和由其支撐的中立性不足，行政訴訟法確立的三邊關系比較脆弱，直接影響了行政訴訟的限權功效和救濟權利的實效。
行政訴訟制度不是孤立的制度，它與隨之建立起來的行政復議、行政賠償等制度高度關聯。強化行政訴訟在解決行政爭議中的地位和作用，并非要確立“訴訟中心主義”。相反地，應當檢討和克服“訴訟中心主義”傾向，進一步加強行政訴訟制度與其他相關制度的銜接與互動，恰當定位法院在行政糾紛多元解決機制中的地位和角色，有效履行法院在緩解行政機關與行政相對人之間的權益沖突、緩和政府與民眾矛盾中的功能，維護行政法律關系的穩定與和諧。行政訴訟制度的效應也不是單一的，它具有恢復正義、制約權力和救濟權利等多重效應。通過公平裁判行政糾紛實現社會公平正義，或者說促進行政正義化；通過裁判行政糾紛糾正權力濫用，實現對行政權力的制約；通過裁判行政糾紛實現權利救濟，維護公民個體和組織的合法權益。從宏觀上講，權力制約和權利救濟是一個問題的兩個方面，如果不能有效地制約權力濫用，就不可能有效地實現權利救濟。但從微觀層面看，制約權力與救濟權利是兩個相對分離的功能。近20年來，行政訴訟實踐并沒有做到“制約”與“救濟”并重，行政訴訟法的權力制約功能日益顯現，但權利救濟的功能還相對微弱，這樣就在很大程度上影響了行政訴訟功效的完整性，失去了通過行政訴訟裁判糾紛的大部分原始意義。通過行政訴訟裁判行政糾紛，應當進一步貫徹行政訴訟法的人權保障思想，突出行政訴訟救濟權利的功能，使行政訴訟制度在維護公民個體和組織權益方面產生足夠的實效。
三、行政訴訟法與權力制約機制
行政訴訟法的第三個意義是它貫徹了分權思想，形成了權力制約機制。行政訴訟法建立的行政糾紛司法解決機制與權力制約機制意義不完全相同。前者著眼于建立法院、行政機關、公民個體與組織的三邊關系，強調行政糾紛處理的公正性；后者主要著眼于政府行政權與法院審判權的雙邊關系，強調法院審判權在權力制約中的地位和作用。前者與后者都強調獨立審判的重要性，前者側重于強調法院獨立行使審判權，實際上強調的是司法中立，以防“官官相護”的弊端，從而實現法院的公正司法；后者側重于強調法院獨立的法律地位甚至政治地位，實際上就是強調相對于政府的司法獨立，從而實現法院審判權對行政權的有效制約。從某種意義上講，行政訴訟法是一部關于官民關系的法，或者說是一部調整官民關系的法；換個角度講，它也是一部國家機關和國家權力關系法，是一部關于法院審判權與政府行政權的關系法。從法院受理行政案件的范圍看，行政訴訟法里有一個受案范圍的“排除”規定，在一定意義上說明了審判權與行政權的關系限度，說明法院對政府權力和活動的制約是有限度的。近20年的行政訴訟實踐推動了行政訴訟制度多個層面的完善，其中包括法院的受案范圍不斷擴展。盡管這種擴展還不夠理想，還有若干空間，但從民主法制建設的進程看，從權力制約的角度講，行政訴訟法的意義已有相當程度的呈現，它建立了或多或少地內含權力制約意蘊的具有中國特色的司法審查制度。這既是完善和發展社會主義法制的重要標志，又是社會主義民主政治建設的重要成果。
中國政治生活不實行三權分立，三權分立不會成為中國公權關系的基本準則，但公共權力要受到監督和制約，通過權力監督和制約防止權力濫用和腐敗，這已經成為越來越多的人和公共組織的共識。毫無疑問，監督和制約權力的目的是防止權力專橫和濫用，促進權力的公共性；監督和制約權力的重點在不同國家和不同時期會有所差異，但普遍地將政府的行政權力作為防范和監督的重點；監督和制約權力的方式、機制和制度各國存在不同，這里涉及制度選擇問題，但分權是不同制度的共同特征。我國的政治制度有自己的特色，權力監督制約制度也有明顯的本國特征，當然在權力監督制約制度的構建上并不排斥適合我國政治國情的域外經驗。通常講，既可以以法律制約權力，也可以以權力制約權力，又可以以權利制約權力，還可以以程序制約權力，亦可以以責任制約權力。實際上，這些制約權力的形式、機制都是相互交叉、相輔相成的。行政訴訟法建立了一種綜合性的權力制約機制和制度，它是以一種特別的法律制約行政權力的機制和制度，是落實行政機關承擔違法行政和行政侵權責任、以責任制約行政權力的機制和制度，是一種通過訴訟程序裁斷是非、約束行政權力的機制和制度，是公民個體和組織借助國家審判權、以權利制約行政權的機制和制度，當然，這首先是一種以權力制約權力、以法院審判權制約政府行政權的機制和制度。在20世紀80年代末，國家立法的重點之一就是落實憲法精神和原則，制定用權力監督和制約權力的法律。行政訴訟法捷足先登，在不到四年的時間里醞釀出臺，除了實效意義外，還特別具有象征意義。（注：20世紀80年代末，有關權力監督制約的立法主要有兩個方面，一是加快當時已經啟動將近四年的監督法的立法進程，二是盡快制定關于審判權與行政權關系的行政訴訟法。監督法比行政訴訟法更宏大，涉及的關系和問題更多，包括人大、政府、檢法兩院、國家軍事委員會甚至黨的領導，引起的關注更廣泛和深入，因此要經歷一個比較沉重的過程。與監督法相比較，行政訴訟法要輕松得多，其誕生之順利甚至出乎很多的意料。）行政訴訟法可以看作是一部以權力制約權力的法，這是民主和法制建設的重大突破，其突破性實際上表現為國家權力的分化現象。在一定意義上，法院從行政體制中分化出來，構成了中國政治體制改革中的一個局部分權過程。學界大都將其視為我國社會主義民主法制建設的里程碑，這是主要原因之一。
應當特別指出的是，行政訴訟法的出臺真正意味著中國司法獨立的制度需要。在計劃經濟年代，在“權力本位”或者說“行政本位”的文化和體制中，政府及其部門對經濟社會事務進行全面管理，在非常強勢的政府面前，在單向性和縱向性的行政關系里，公民個體和組織基本上被客體化了，作為管理對象，它們基本上不具有主體性。在行政管理關系的確立、變化過程中，幾乎不存在政府與公民個體或組織之間的利益矛盾，基本上不存在行政關系上的糾紛，因而不需要一個擔負裁斷政府與公民之間糾紛的法院，法院也就沒有獨立于政府的必要。由計劃經濟向市場經濟轉軌，帶來了相應的社會轉型、政治轉制和制度轉變，當然首先是文化轉向。在反思整體主義和“權力本位”文化的過程中，公民權利意識和獨立的利益要求增強，市場化培育了公民個體和組織的主體性，政府管理過程中形成的關系已經成為政府與公民之間的雙向關系。在新型行政關系中，政府與公民個體和組織的矛盾成為比較普遍的現象，由此引發的以利益為內容的行政糾紛日益顯現。因此，在政治體制中需要建立一個能夠保持中立和獨立以避免“官官相護”的法院，它繼續承擔著打擊犯罪和裁判民間糾紛的功能，同時它需要擔承裁判行政糾紛的職能。正是新增添的職能需要法院從政府系統中獨立出來，或者說從政府的實際約束中脫離出來，成為一個獨立于政府、不受行政干預的裁判機關。法院在裁判行政糾紛的同時實際上也發揮著運用審判權制約行政權的效應。法院獨立于行政機關的理由就在這里。很顯然，法院的角色定位以及法院的相對獨立主要不是西方三權分立理論在中國制度上的體現，而是中國幾十年特別是改革開放30年來經濟政治社會發展變化的現實邏輯的反映。
四、行政訴訟法與行政法制發展
行政訴訟法的長遠意義在于它預定了行政法制發展的方向，影響了近20年行政法制度的轉型和發展，并規定著行政法制的未來走向。早在20世紀80年代中期，我國曾試圖制定一部類似行政法典的東西，稱為行政基本法，就如同起民法典作用的民法通則。在進行立法準備和論證過程中，一些專家學者主張應當根據世界各國法律發展的經驗，先制定程序法，再制定實體法。根據我國先制定民事訴訟法再制定民法通則的成功做法，先制定行政程序法，再制定行政實體法。行政訴訟法盡管不是嚴格意義上的行政程序法，但它確實是貫徹“先程序后實體”立法路線的結果。可以這樣認為，制定行政訴訟法是中國行政法制發展的重要環節，甚至可以說是行政法制建設的新起點。制定行政訴訟法是20世紀80年代的重大政治事件，其意義僅次于1982年制定新憲法。行政訴訟法標志著我國行政法制建設的最新成就，作為新的法律思想和新的法律制度的結合，在某種意義上可以稱為中國行政法制的奠基之作。行政訴訟法的頒行是行政法制度建設的重要轉折點，以行政訴訟法為起點，中國行政法制進入了一個長達10年的制度轉型期。（注：以新中國成立為起點的行政法的歷史發展可以分為兩個時期，以20世紀70年代末的改革開放作為分界點。改革開放前的30年可以分為建國初期行政法的初創階段和隨后的荒蕪階段；改革開放后的30年可以分為行政法的重建階段、轉型階段和深化階段。以1990年行政訴訟法頒行為起點，20世紀的最后10年，構成政府法治轉型階段。）行政訴訟法的立法思想對于行政法制度轉型產生了深遠影響，它實際上深刻地影響了近20年來行政法制度建設。（注：行政訴訟法頒布之后，為規范行政行為，我國的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日，第八屆全國人大常委會第七次會議通過和公布了《中華人民共和國國家賠償法》；1996年3月17日，第八屆全國人大第四次會議通過《中華人民共和國行政處罰法》；1999年4月29日，第九屆全國人大常委會第九次會議通過《中華人民共和國行政復議法》；2003年8月27日，第十屆全國人大常委會第四次會議通過《中華人民共和國行政許可法》。這些法律在立法思想和精神上與行政訴訟法一脈相承。或者可以這樣講，行政訴訟法確立的立法思想和精神充分體現在國家賠償、行政處罰、行政復議、行政許可等行政法律制度中，正在醞釀中的行政強制、行政收費、行政程序等立法仍然受這種思想和精神的主導。）
行政訴訟法靠什么推動了行政法的轉型和發展？它確立的制度和機制所發揮的作用不能忽視，但從根本上講，是行政訴訟法所表達的法律思想預示了行政法制度發展的方向。關于行政訴訟法所表達的法律思想，也就是說行政訴訟法的出發點，在行政訴訟法的制定過程中曾有不少爭論，并且至今爭論未休。幾乎與行政訴訟法的醞釀過程同期，至少是在行政訴訟法立法的后期，法學理論界創新理論產生了“權利本位論”。盡管“權利本位論”的含義及其理論地位在當時尚無定論，但它張揚權利的新觀念無疑已經產生了廣泛的效應，包括理論的和實踐的。我們不能完全確定行政訴訟法的制度原理是不是受到這種理論的直接影響，這種理論是否滲入到行政訴訟法的立法指導思想中，但從立法上看，保障公民個體或組織的合法權益作為行政訴訟法的立法指導思想和制度精神，在這一點上好像沒有多少爭議，這與“權利本位論”有一定程度的契合。盡管人們不一定完全贊同“權利本位論”，但愿意看到這種理論對過去僵化的立法思想的沖擊和對相關制度的挑戰。毫無疑問，行政訴訟法體現的權利保障的立法思想成為其后行政立法的一貫思想，它對于促進行政法制創新和文明進步產生了重要的指導作用。關于行政訴訟法立法指導思想上的爭論焦點在于只申明制約權力、保障權利，還是同時規定維護和保障行政權力的正確行使。將近20年過后，學界仍有觀點主張只規定規范行政權力以保障公民權益，保障行政權力的有效行使不需要寫進行政訴訟法，只有這樣才可能徹底擺脫“官本位”思想的束縛。這種主張體現了否定“權力本位”觀念的“權利本位”傾向，但注重權力限制而忽視權力維護的觀點多少有些偏頗甚至片面。行政訴訟法一方面要規范行政權力，這樣可以防止權力濫用和怠用，有效地維護公民個體或組織的合法權益，包括人身、財產權利和經濟社會文化權利與利益；另一方面要維護行政權力的正確行使，這樣可以排除違法和非法對權力的干預、干擾和對抗，有效地維護公共秩序和公共利益，從而在更廣泛的意義上保障公民個體和組織的具體權利和利益。20年的行政訴訟實踐證明，既對被訴具體行政行為實施監督，又對行政機關依法行使行政職權進行保障，堅持“保障”與“監督”并舉，兩者皆不偏廢，才能產生良好的訴訟效果。（注：最高人民法院院長王勝俊將20年的行政審判工作經驗概括為：堅持為大局服務、為人民司法，是行政審判工作的根本方向；堅持“維護”與“監督”并舉，是正確執行《行政訴訟法》的重要前提；堅持公正與效率相結合，是行政審判工作的重要原則；堅持法律效果與社會效果的統一，是開展行政審判工作的基本要求；堅持依靠黨的領導、自覺接受人大的監督，是搞好行政審判工作的根本保障。）對行政訴訟法的立法指導思想作這樣的理解和認識，既接近于當時立法者的本意，也與20年尤其是近10年行政訴訟的實際相吻合，還符合中國分權制度的基本特征。當然，全面、準確地理解和認識行政訴訟法所體現的思想和精神，除堅持“維護”與“監督”并舉外，還必須實現“監督”與“救濟”并重，強調行政訴訟的權利救濟功能，突出行政訴訟法內涵的人權保障思想。
實踐證明，行政訴訟制度是一項具有消解行政專斷、化解社會糾紛、緩解官民關系、促進社會和諧等功效的法律制度，行政訴訟法因此應當被看作是一部推進人權保障和法治進步的基本法律。20年前由行政訴訟法確立的行政糾紛訴訟制度和法院審判權制約政府行政權的制度不斷有新的發展，像原告資格、受案范圍、調處方式等制度發展到今天已經有了不少變化，（注：20年來，最高人民法院先后制定了18部重要的司法解釋，發布了16件重要的司法指導性文件和200余件法律適用問題的批復，以適應行政審判實踐中不斷出現的新情況、新問題和人民群眾不斷增長的司法需求和期待，實際上也促進了行政訴訟制度的不斷完善和發展。）但它所體現的立法思想和制度精神沒有變化。既要保障行政權力的有效行使，又要加強對行政權力的規范，防止行政違法和濫用權力，保障公民個體和組織合法權益，行政訴訟法所體現的這些思想和精神比它確立的訴訟制度更具有穩定性和持久力。它們在20年前就規定了我國行政法制建設和發展的基本方向，不僅引導了中國行政法在20世紀最后10年完成了理念轉變和制度轉型，還對新世紀第一個10年的行政法制發展產生了巨大指導作用。經過近20年實踐檢驗的行政法思想已經滲透進越來越多的行政法制度中，在公共權力領域具有更強的生命力和作用力，對新世紀法治政府建設將產生更為深遠的影響。
五、結語
行政訴訟法確立的行政訴訟制度幾經改進仍有進一步完善的巨大空間，[2]行政訴訟實踐遠沒有實現該項制度的基本宗旨，它的實踐效應離人們的預期還有不小的距離，但客觀地講，行政訴訟法所確立的“民告官”制度、行政糾紛司法解決機制和中國特色的司法審查制度，對我國民主法制建設產生了巨大推進作用，對推動近20年的行政法制度轉型、促進依法行政和法治政府建設，產生了實質性的影響，對消解行政專斷、化解社會糾紛、緩解官民關系、促進社會和諧產生了一定的效應。因此，行政訴訟法應當被看作是一部推進人權保障和法治進步的基本法律，并且它所體現的法律思想和制度精神以及由其衍生出來的權力制約、人權保障等行政法原則，還會繼續規約著行政法制的發展方向和實質內涵。如前所述，我國的行政訴訟制度還存在很多問題和缺陷，描述和剖析這些問題和缺陷不應當對20年前頒行的行政訴訟法產生成見，不應當影響對行政訴訟法的歷史地位和價值的高度評價�？陀^評價行政訴訟法的歷史地位和價值，既要看重其象征意義，又要側重其實際價值，還要從制度生態的角度衡量其承載力。盡管行政訴訟法被譽為民主法制建設的里程碑，但其作用也不是無限的。不能因為一項制度沒有產生預期的效應而低估甚至抹煞一部法律的象征意義，也不能無限度地賦予一項制度難以承載的價值、意義或者使命，這是客觀評價行政訴訟法的歷史地位與價值的必然要求。
注釋:
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