[ 秦前紅 ]——(2003-8-26) / 已閱41110次
十六大后現(xiàn)行憲法修改的思考
秦前紅
（武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢）
內(nèi)容摘要：依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)。一部良好的憲法是依法治國(guó)、憲政建設(shè)的前提。根據(jù)時(shí)勢(shì)對(duì)憲法進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷模欠ㄖ谓ㄔO(shè)的必然要求。在近二十年的改革開放中，八二憲法發(fā)揮著積極的作用，成為型塑我國(guó)憲政秩序的首要法律文件。十六大報(bào)告的諸多理論創(chuàng)新，使憲法面臨著理論和實(shí)踐的雙重挑戰(zhàn)。為了確保憲法成為社會(huì)發(fā)展、法治憲政建設(shè)的引擎，通過部分修改的方式，實(shí)現(xiàn)憲法變遷應(yīng)是我們的理性選擇。當(dāng)前應(yīng)將修憲的重點(diǎn)放在公民權(quán)利部分，特別是完善財(cái)產(chǎn)權(quán)和遷徙自由權(quán)的憲法保護(hù)體系。
關(guān)鍵詞：法治 憲法修改 公民權(quán)利
依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)。一部良好的憲法是依法治國(guó)、憲政建設(shè)的前提。根據(jù)時(shí)勢(shì)對(duì)憲法進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷模欠ㄖ谓ㄔO(shè)的必然要求。在近二十年的改革開放中，八二憲法發(fā)揮著積極的作用，成為型塑我國(guó)憲政秩序的首要法律文件。十六大報(bào)告的諸多理論創(chuàng)新，使憲法面臨著理論和實(shí)踐的雙重挑戰(zhàn)。為了確保憲法成為社會(huì)發(fā)展、法治憲政建設(shè)的引擎，保障我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前發(fā)展，通過部分修改的方式，實(shí)現(xiàn)憲法變遷應(yīng)是我們的理性選擇。
一、憲法修改的價(jià)值
在憲政思潮波及全球，各國(guó)競(jìng)相重視憲政建設(shè)的今天，憲法在法治國(guó)家建設(shè)過程中被賦予獨(dú)特的價(jià)值。“法治的核心是憲法價(jià)值的維護(hù)，即以憲法規(guī)范的要求作為社會(huì)秩序正當(dāng)與否的基礎(chǔ)，賦予憲法以普遍的約束力”。[1]憲法權(quán)威至上是法律至上原則的靈魂。法治理念謀求“一種法律的統(tǒng)治而非人的統(tǒng)治”[2]，而法治與人治區(qū)分的根本標(biāo)準(zhǔn)在于法律與個(gè)人（或少數(shù)統(tǒng)治者）的意志發(fā)生矛盾沖突的時(shí)候，是法律的權(quán)威高于個(gè)人意志還是個(gè)人意志凌駕于法律之上。[3]在政治社會(huì)，對(duì)法律權(quán)威構(gòu)成最大威脅的莫過于公共權(quán)力執(zhí)掌者的個(gè)人恣意。孟德斯鳩不無先見地指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。”[4]法律至上首先要求法律支配權(quán)力。“一切管理國(guó)家的權(quán)力必定有個(gè)開端。它不是授予的就是僭取的。此外別無來源。”[5]憲法正是授予政府權(quán)力的法案，在啟蒙思想家眼里，憲法“不是政府的法令，而是人民組成政府的1法令”，憲法是政府權(quán)力產(chǎn)生的合法性依據(jù)，“政府如果沒有憲法就成了無權(quán)的權(quán)力了”。[6]因此，法律至上的法治理想，離開了憲法權(quán)威至上只是空談。從這個(gè)意義上講，“我們說的‘法治’應(yīng)該是‘憲法之治’，而不應(yīng)該僅僅是一般的法律之治”。[7]進(jìn)而，法治這一目標(biāo)演化成這樣一組命題：依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，憲法權(quán)威至上是現(xiàn)代法治的根本要求，憲法是型塑一國(guó)法治秩序的首要文件。
憲法權(quán)威的確立有賴于憲法規(guī)范的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的動(dòng)態(tài)和諧。憲法必須保持足夠的穩(wěn)定，不能朝令夕改。如果頻繁修改，就無法保持憲法應(yīng)有的穩(wěn)定性和連續(xù)性，從而損害憲法的權(quán)威。與此同時(shí)憲法規(guī)范必須具有適應(yīng)性。“經(jīng)驗(yàn)知識(shí)告訴我們，‘法’必須受到人們的尊重，然后才有尊嚴(yán)，然后才能發(fā)生作用，但‘法’也唯有能夠適應(yīng)和滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，然后才會(huì)為人們所遵守。”[8]易言之，科學(xué)的憲法是憲法權(quán)威確立的前提。一部科學(xué)的憲法能夠完整反映人們的憲法觀念和價(jià)值追求。從一國(guó)憲政實(shí)踐的邏輯時(shí)序來看，人們的憲法觀念和憲政信仰決定著該國(guó)規(guī)范憲法的內(nèi)容和樣式，并賦予規(guī)范憲法向現(xiàn)實(shí)憲法轉(zhuǎn)化的強(qiáng)大動(dòng)力。當(dāng)一國(guó)憲法規(guī)范反映了該國(guó)人民憲法觀念所體現(xiàn)的價(jià)值追求時(shí)，必然會(huì)具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性。這種穩(wěn)定性則反過來使憲政信仰在人們心中的積淀不斷加層，進(jìn)而賦予憲法規(guī)范崇高的至上性。但當(dāng)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)明顯不符而成為社會(huì)發(fā)展的阻抑因素時(shí)，其穩(wěn)定性只會(huì)有損其權(quán)威。正如有學(xué)者所言，無論是剛性憲法還是柔性憲法，都必須隨著時(shí)間和社會(huì)情勢(shì)的變化而變化，憲法不在變化中自變，就會(huì)因其不變而為社會(huì)變革所推翻。在這種情景下，更不能奢談憲法權(quán)威和法治。[9]從憲法規(guī)范的穩(wěn)定性和適應(yīng)性所體現(xiàn)的價(jià)值取向來看，憲法會(huì)面臨規(guī)范穩(wěn)定性與社會(huì)變革價(jià)值之間的沖突，即一方面憲法要在社會(huì)發(fā)展的過程中保持其規(guī)范的最高性，用規(guī)范約束社會(huì)現(xiàn)實(shí)的隨意性，在另一方面，憲法又必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。故此，要確保憲法權(quán)威的確立，必須在憲法規(guī)范穩(wěn)定性價(jià)值與社會(huì)變遷的價(jià)值追求的張力之間保持一種動(dòng)態(tài)的有機(jī)平衡。從社會(huì)心理來看，在憲法的穩(wěn)定性和適應(yīng)性之間，人們更偏好后者。的確，法令多改，權(quán)威不立，沒有權(quán)威，便無效益。但我們必須認(rèn)識(shí)到，“憲法的穩(wěn)定性與憲法的權(quán)威性不一樣，后者是絕對(duì)的，而前者則只能是相對(duì)的”。[10]因此，從根本上講，維護(hù)憲法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法治秩序，首先要確保憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性。
要實(shí)現(xiàn)這一要求，必須通過科學(xué)的方式實(shí)現(xiàn)憲法的變遷。從世界各國(guó)的憲政實(shí)踐來看，憲法變遷主要通過立法方式、憲法的全面修改和部分修改、憲法解釋、憲法慣例和憲法文字的自然變更等途徑來實(shí)現(xiàn)。[11]對(duì)于成文憲法國(guó)家來講，憲法修改是憲法變遷的重要途徑。
在今天的中國(guó)，憲法修改具有極為重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。憲法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于一種互動(dòng)關(guān)系之中，但這種互動(dòng)關(guān)系并非一種均衡、直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。從憲法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性來看，憲法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不和諧是這種不均衡互動(dòng)關(guān)系的應(yīng)有之義。[12]法律具有天生的保守傾向，法律規(guī)范框架中有著某種僵化性，使法律變革常常落后社會(huì)改革 ，還可能發(fā)展出對(duì)社會(huì)生活的過渡控制的傾向。[13]憲法同樣如此。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則無時(shí)不處在變動(dòng)之中。更為重要的是競(jìng)爭(zhēng)乃市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。作為發(fā)現(xiàn)新知識(shí)過程的競(jìng)爭(zhēng)[14]，使我們的認(rèn)知殿堂不斷發(fā)生革新，進(jìn)而沖擊憲法的穩(wěn)定性。另外，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中掙扎而生，遠(yuǎn)比不得資本主義國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟程度。在我們將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)作為國(guó)家的目標(biāo)之后，必須創(chuàng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律和制度條件，憲法的引導(dǎo)作用對(duì)這一體制的建立顯得尤為重要。這要求憲法不能長(zhǎng)期滯后于社會(huì)的發(fā)展，所以，在當(dāng)今中國(guó)這個(gè)法治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后生發(fā)國(guó)家，憲法修改當(dāng)然地獲得了建構(gòu)意義上的更高價(jià)值理性。胡錦濤總書記在紀(jì)念現(xiàn)行八二憲法公布施行20周年時(shí)指出：“改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的蓬勃發(fā)展，是憲法得以充分實(shí)施和不斷完善的根本原因。實(shí)踐沒有止境，憲法也要隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善。要適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展要求，根據(jù)實(shí)踐中取得的重要的新經(jīng)驗(yàn)和新認(rèn)識(shí)，及時(shí)依照法定程序?qū)椃ǖ哪承┮?guī)定進(jìn)行必要的修正和補(bǔ)充，使憲法成為反映時(shí)代要求、與時(shí)俱進(jìn)的憲法。”[15]事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行憲法并不是僵化的歷史文件，她始終處在活水長(zhǎng)流的發(fā)展之中。也正是自八二年以來的三次憲法修改，使現(xiàn)行憲法更符合改革開放、與時(shí)俱進(jìn)的核心精神，提高了憲法的權(quán)威，[16]促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展。
二、科學(xué)客觀地評(píng)價(jià)“八二憲法”，正確選擇修憲方式
憲法修改是指憲法正式實(shí)施后，由于部分規(guī)范與實(shí)際需要不相適應(yīng)，由法定的修憲主體依據(jù)特定的修憲程序，對(duì)憲法規(guī)范所作的重訂、修訂或增刪等活動(dòng)。從理論上講，學(xué)界認(rèn)為全面修改和部分修改是憲法修改的兩種主要方式[17].
一般來講，全面修改又稱整體修改，是指在國(guó)家政權(quán)性質(zhì)及制憲權(quán)沒有發(fā)生變化的情況下，憲法修改機(jī)關(guān)依據(jù)法定的修憲程序、權(quán)限對(duì)憲法的大部分內(nèi)容（也包括憲法的結(jié)構(gòu)）進(jìn)行調(diào)整、修訂并重新予以頒布的活動(dòng)。部分修改則指修憲機(jī)關(guān)依法對(duì)憲法中的部分內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整或變動(dòng)的活動(dòng)，一般以決議或修正案的形式出現(xiàn)。二者的共同之處是均有別于憲法制定，以憲法所規(guī)定的修改程序進(jìn)行。它們之間又存在如下兩點(diǎn)區(qū)別：一是全面修改要求憲法修改機(jī)關(guān)通過或批準(zhǔn)整部憲法，而部分修改則不重新通過或批準(zhǔn)整部憲法，只批準(zhǔn)決議或修正案涉及的內(nèi)容。二是對(duì)憲法進(jìn)行全面修改要公布一個(gè)新的憲法文本代替原憲法文本，但部分修改時(shí)原憲法文本并不被修正案所代替。
立憲技術(shù)是科學(xué)修憲的重要環(huán)節(jié)。我們認(rèn)為無論是對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行部分修改還是全面修改，甚至拋棄現(xiàn)行憲法，啟動(dòng)制憲權(quán)制定一部新憲法，都必須對(duì)現(xiàn)行八二憲法給予科學(xué)的評(píng)價(jià)。如果未能對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行合理的歷史定位和價(jià)值離析，僅憑社會(huì)的變化、憲法的某些局限甚至一種新的指導(dǎo)思想的出現(xiàn)便號(hào)召修憲甚至鼓動(dòng)制憲權(quán)的再次行使，未免有些草率。基于對(duì)這一邏輯前提的分析以及全面修憲和制憲權(quán)的重新行使的弊端的透視，我們認(rèn)為在現(xiàn)今階段，在憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)存有罅隙時(shí)，應(yīng)該在憲法解釋空間用盡的前提下通過部分修憲的方式實(shí)現(xiàn)憲法的變遷。
（一）現(xiàn)行八二憲法體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想
現(xiàn)行憲法于1982年12月4日由全國(guó)人大五次會(huì)議通過，是對(duì)1978年憲法的全面修改。在其公布施行的20年中又進(jìn)行了三次部分修改。盡管憲法學(xué)界對(duì)三次修憲頗有微詞，[ “八二年憲法的歷史局限性也在實(shí)施過程中漸次暴露出來，而這些諸如‘權(quán)力雙軌制’、‘權(quán)利審查制’以及‘人大至上性’和‘議行合一’等歷史局限性，在一定程度上已成為中國(guó)憲政建設(shè)不可逾越的障礙”[18]，但從八二憲法制定的歷史背景、規(guī)范內(nèi)容以及其實(shí)施后的績(jī)效來看，她是建國(guó)歷史上最好一部憲法，體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想。
首先，從現(xiàn)行憲法產(chǎn)生的歷史背景來看。八二憲法頒布前夕，中國(guó)發(fā)生了幾件具有歷史意義的大事；一是關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)的討論，確立了實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的馬克思主義基本觀點(diǎn)；二是中國(guó)共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會(huì)，將工作重點(diǎn)從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來，并提出了進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主和健全社會(huì)主義法制的任務(wù)；三是中國(guó)共產(chǎn)黨的第十一屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，對(duì)建國(guó)以來的許多重大問題進(jìn)行反思和總結(jié)；四是中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)確立了開創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的時(shí)代策略。這四件大事為八二憲法的產(chǎn)生提供了明確的指導(dǎo)思想和理論基礎(chǔ)。八二憲法自誕生以來就與前三部憲法存在顯著區(qū)別。她在堅(jiān)持社會(huì)主義制度的前提下高舉改革開放的大旗，弘揚(yáng)政治體制改革的精神，彰顯保護(hù)人權(quán)和公民權(quán)利的立憲取向。八二憲法的誕生是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，她深刻的蘊(yùn)含了人民主權(quán)的價(jià)值取向和與時(shí)俱進(jìn)的實(shí)踐要求。
其次，從現(xiàn)行憲法的內(nèi)容來看。八二憲法代表著先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求。現(xiàn)行憲法自身即是生產(chǎn)力解放的產(chǎn)物，是在打破“文化大革命”造成的一系列束縛生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏后公布的。鑒于此前的教訓(xùn)，憲法中有些條文直接規(guī)定了促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的制度，如第14條，還通過保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、賦予民族自治區(qū)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)以及重視科學(xué)技術(shù)等方式間接促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，如憲法第42、43、118、119和122條。八二憲法代表著中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向。她對(duì)中國(guó)悠久的傳統(tǒng)文化給予了充分的肯定，并且明確宣稱要堅(jiān)持社會(huì)主義文化的發(fā)展方向，建立一個(gè)“富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”。憲法在將物質(zhì)文明建設(shè)納入根本法規(guī)范的軌道的同時(shí)，賦予了精神文明建設(shè)以同樣重要的憲法地位，分別在第19、20、21條中詳細(xì)的規(guī)定了思想道德建設(shè)和社會(huì)主義文化建設(shè)。八二憲法是全國(guó)各民族人民共同意志的體現(xiàn)。現(xiàn)行憲法自1980年開始籌備起草，歷時(shí)近兩年，其間全國(guó)各族人民進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月的廣泛討論。八二憲法的產(chǎn)生充分體現(xiàn)了社會(huì)主義的民主精神，具有廣泛的民意基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。現(xiàn)行憲法的人民性決定了她代表著最廣大人民的意志和利益。在文本中，憲法對(duì)人民的歷史地位、社會(huì)主義政權(quán)的階級(jí)基礎(chǔ)以及人民主權(quán)等內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定。總之，八二憲法體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想。[19]
最后，從憲法實(shí)施后的社會(huì)績(jī)效來看。中國(guó)近二十年的改革開放成就舉世矚目。二十年的實(shí)踐也證明，我國(guó)憲法是一部符合國(guó)情的好憲法，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活中發(fā)揮極其重要的作用。正如胡錦濤總書記在紀(jì)念憲法公布施行二十周年時(shí)所言，“憲法保障了我國(guó)的改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”，“促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)”，“推動(dòng)了我國(guó)的社會(huì)主義法制建設(shè)”，“促進(jìn)了我國(guó)人權(quán)事業(yè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展”。[20]二十余年中，我們從一個(gè)全面計(jì)劃的社會(huì)逐步邁向尊重個(gè)人利益和自主權(quán)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，幾次政府機(jī)構(gòu)改革謀求實(shí)現(xiàn)一個(gè)“小政府大社會(huì)”的治理局面且成果突出，法律體系逐步完善，特別是頒布了行政訴訟法等一系列人權(quán)保障法，更為緊要的是我們拋棄了人治的痼疾，萬眾一心建設(shè)法治國(guó)家。所有這些，都離不開憲法的保駕護(hù)航。事實(shí)也證明，“只要認(rèn)真貫徹實(shí)施憲法，堅(jiān)持和完善憲法確立的各方面的制度和體制，就能保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前發(fā)展，保證最廣大人民的根本利益不斷得到實(shí)現(xiàn)，保障國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安”。[21]
（二）頻繁的全面修憲將會(huì)削弱憲法權(quán)威和公民原本就十分薄弱的法治和憲政意識(shí)
自80年代學(xué)界就展開了人治與法治之爭(zhēng)，到1999年法治被寫進(jìn)憲法，歷史十余載，可謂路慢慢。時(shí)至今日，要法治反對(duì)人治，已是人心所向。但從歷史和現(xiàn)實(shí)情況來看，憲法權(quán)威并沒有得到足夠的重視，民眾的法治和憲政意識(shí)依舊十分薄弱。包括中國(guó)憲政建設(shè)的先驅(qū)在內(nèi)的大部分民眾對(duì)憲法權(quán)威、法治憲政意識(shí)在法治建設(shè)中的重要意義缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。[22] 法治就其原初含義而言，是指正當(dāng)規(guī)則的統(tǒng)治，[23] 因此，法治要求存在一套闡明的連續(xù)的規(guī)則體系，并且人民可以據(jù)此規(guī)則對(duì)任何國(guó)家權(quán)力行為進(jìn)行合法性追問。頻繁的全面修憲，只會(huì)瓦解憲法的一致性和連續(xù)性，動(dòng)搖憲法的權(quán)威，削弱公民薄弱的法治和憲政信仰。[24]
第一，一個(gè)社會(huì)的法治建設(shè)推進(jìn)到一個(gè)階段后，憲法成了一個(gè)描述性標(biāo)簽。一部成文的憲法凝聚了一個(gè)時(shí)期人們對(duì)法治的體認(rèn)和信仰。法治信仰的形成，須具備一個(gè)必要的時(shí)間周期。如果我們頻繁的全面修改憲法，只會(huì)人為地中斷這一周期，造成法治文化發(fā)展的斷裂和人們心理上的不適，最終分解人們法治體認(rèn)和憲政信仰的心理積淀。
第二，憲法是最根本的行為規(guī)則。她像一根紅線貫穿無數(shù)的法律規(guī)則。人類社會(huì)發(fā)展到今天，以憲法為核心的規(guī)則體系逾趨龐雜。當(dāng)人們?cè)谌粘Ｉ钪忻媾R規(guī)則從集而不知所措時(shí)，自然首先要將憲法規(guī)則作為行為預(yù)期的方向標(biāo)，在與他人的行動(dòng)中達(dá)成一種納什均衡。憲法頻繁的修改，會(huì)造成人的行為自主性與行為的束縛、強(qiáng)制性之間的持續(xù)緊張，進(jìn)而造成人的行為的適應(yīng)性與慣性的重大沖突，加劇社會(huì)均衡與和諧實(shí)現(xiàn)的代價(jià)。
第三，對(duì)權(quán)力行為的合法性進(jìn)行追問，是法治的應(yīng)有之義。在現(xiàn)代憲政國(guó)家，一部正當(dāng)?shù)膽椃▌t是這一追問的終結(jié)點(diǎn)。當(dāng)人們對(duì)權(quán)力行為的合法性追索到憲法這一法律位階，這種追索自然而止。全面修改憲法作為一種法定的權(quán)力行為，也必須接受這種合法性追問。但當(dāng)公民對(duì)一次全面修憲行為進(jìn)行例行的合法性追問，并慣常地將目光投向先前的憲法而發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)神圣的憲法文本已是一張廢紙時(shí)，全面修憲造成的規(guī)范缺失對(duì)公民憲法、法治和憲政信仰的沖擊，自然可想而知。
第四，全面修憲會(huì)使一大批法律面臨合憲性危機(jī)。現(xiàn)代憲政國(guó)家法律的生產(chǎn)必須由立法機(jī)關(guān)經(jīng)由合法的程序制定，而且要求法律的內(nèi)容必須經(jīng)受得住憲法的盤問。憲法一旦全面修改，將使一些依照舊憲法制定但不合新憲法的法律突然被置于不合憲的困境之中，失去道義的權(quán)威性。但另一方面，這些法律仍然在調(diào)整人們的行為，衡定社會(huì)的價(jià)值取向。這種尷尬的法治局面，對(duì)于像中國(guó)這樣解釋、監(jiān)督和實(shí)施憲法的機(jī)制不完備，同時(shí)憲法規(guī)范又缺乏可操作性的國(guó)家來說，會(huì)表現(xiàn)得更突出。因此，當(dāng)一紙憲法高懸空中而又持續(xù)地遭受普通法的挑戰(zhàn)并對(duì)這種挑戰(zhàn)采取漠視的態(tài)度，憲法有何權(quán)威呢？
三、 憲法修改的內(nèi)容和規(guī)范設(shè)計(jì)
八二憲法頒布至今，已經(jīng)過三次部分修改。除了三次憲法修改涉及的內(nèi)容，學(xué)界對(duì)現(xiàn)行憲法內(nèi)容和規(guī)范設(shè)計(jì)方面的種種不足進(jìn)行了深入探討。[25] 縱觀這三次憲法修改，主要有如下缺陷：一是修改的內(nèi)容集中在經(jīng)濟(jì)制度方面，三次修改通過17條修正案，有11條約2/3涉及經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力制度完善關(guān)注不足；二是修改后的憲法規(guī)范仍綱領(lǐng)性有余規(guī)范性不足。在再一次對(duì)憲法進(jìn)行修改時(shí)，我們首先應(yīng)該確定憲法修改的內(nèi)容。比較當(dāng)今各國(guó)憲法文本，內(nèi)容五花八門。中國(guó)憲法內(nèi)容更是十分龐雜，除了傳統(tǒng)憲法所包括的公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的兩部分外，還有大部分關(guān)于經(jīng)濟(jì)制度、文化制度和社會(huì)政策方面的內(nèi)容。縱觀各部分的內(nèi)容，的確或多或少存在一些問題。但我們認(rèn)為以后修憲不宜將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)制度方面。八二憲法的三次修改全在于憲法中關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的規(guī)范落后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的桎梏，進(jìn)而導(dǎo)致修憲。憲法中政策性內(nèi)容過多是我國(guó)憲法頻繁修改的一個(gè)原因，但目前將有關(guān)經(jīng)濟(jì)的政策全部修改甚至廢除，時(shí)機(jī)尚不十分成熟，阻力很大。同時(shí)鑒于我國(guó)憲政制度與兩個(gè)人權(quán)公約在應(yīng)然權(quán)利認(rèn)知上的重大差異[26] 以及十六大報(bào)告在諸多理論方面的創(chuàng)新，修憲應(yīng)該將重點(diǎn)放在公民權(quán)利保護(hù)制度和部分國(guó)家制度的完善。
（一）公民權(quán)利的憲法修改
多年來學(xué)界針對(duì)現(xiàn)行憲法公民權(quán)利列舉不足的缺陷，認(rèn)為應(yīng)該對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、遷徙自由權(quán)、生命權(quán)、思想自由權(quán)、罷工權(quán)、環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)給予憲法保護(hù)。一段時(shí)間來，學(xué)界還針對(duì)這些權(quán)利——特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)和遷徙自由權(quán)的憲法保護(hù)進(jìn)行了詳細(xì)研究。從國(guó)際人權(quán)憲章與我國(guó)憲法的相關(guān)比較中我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管我國(guó)憲法在公民權(quán)利規(guī)范表述上與國(guó)際憲章有較大區(qū)別，而且憲法權(quán)利規(guī)范數(shù)量似乎與國(guó)際人權(quán)憲章出入明顯，但聯(lián)系我國(guó)的有關(guān)普通法如刑事法律加以分析，履行我國(guó)政府對(duì)國(guó)際人權(quán)憲章的承諾義務(wù)，我國(guó)憲法目前應(yīng)該增添的公民權(quán)利實(shí)際上只有遷徙自由權(quán)和生命權(quán)二項(xiàng)。[27] 我國(guó)歷來主張公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，與生命權(quán)相較而言，這是公民享有的更高層次的權(quán)利。因此，對(duì)于生命權(quán)的保護(hù)只需在有關(guān)條款中明示即可。根據(jù)理論準(zhǔn)備的成熟度并結(jié)合我國(guó)的生活實(shí)際，我們認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)和遷徙自由權(quán)應(yīng)成為修憲的重點(diǎn)。[28]
第一、關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利憲法保護(hù)的完善
在現(xiàn)行憲法中，第十二條和第十三條就公共財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)做出了相關(guān)規(guī)定。憲法關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度有三大特點(diǎn):一是公有財(cái)產(chǎn)權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法地位差別顯著，集中體現(xiàn)在“神圣不可侵犯”和“保護(hù)”的用語差別上；二是財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范列于“總綱”一章中，體現(xiàn)了這一權(quán)利相對(duì)于國(guó)家富強(qiáng)和人類解放的宏大目標(biāo)的工具性價(jià)值和地位；三是憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)范圍規(guī)定過狹，僅包括收入、儲(chǔ)蓄和房屋等生活資料，民間掌握的大量生產(chǎn)資料尚未獲得合法地位，得不到憲法的保護(hù)。現(xiàn)行憲法中財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的三大特點(diǎn)同時(shí)構(gòu)成了我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保護(hù)的致命缺陷。所以在重構(gòu)我國(guó)的財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保護(hù)體系時(shí)，必須注意如下幾點(diǎn)。
首先，將財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)范置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中。將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法條款置于總綱這一部分，而不是作為公民基本權(quán)利與義務(wù)的一部分，在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家比較常見。如1971年保加利亞憲法和朝鮮1972年憲法，都將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法條款放在“經(jīng)濟(jì)制度”這一部分。這種保障條款的位置說明了國(guó)家視公民財(cái)產(chǎn)為對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的應(yīng)有內(nèi)容，而不是不可剝奪的權(quán)利。修憲時(shí)將財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范置于“公民基本權(quán)利和義務(wù)”一章中，與我國(guó)現(xiàn)行憲法將公民權(quán)利置于國(guó)家權(quán)力和機(jī)構(gòu)之前所體現(xiàn)的“彰顯政府尊重和保障人權(quán)”的精神比較吻合。
其次，在憲法規(guī)范設(shè)計(jì)上應(yīng)該遵從現(xiàn)代國(guó)家的通行做法。現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系一般包括三大要素：一是財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯的概括式規(guī)定；二是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的限制性規(guī)定；最后是私有財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償規(guī)定。我國(guó)的財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保護(hù)體系也應(yīng)該包含這三部分內(nèi)容。鑒于學(xué)界對(duì)“神圣不可侵犯”這一用語存在爭(zhēng)議，加之我國(guó)憲法第51條對(duì)公民權(quán)利行使的限制進(jìn)行了概括式的規(guī)定，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保護(hù)規(guī)范可由兩款組成，即財(cái)產(chǎn)權(quán)不得侵犯；財(cái)產(chǎn)只有在正當(dāng)補(bǔ)償下方能收為公用。
最后，由于現(xiàn)行憲法財(cái)產(chǎn)保護(hù)的條款在“總綱”部分，所以在采取修正案方式修改憲法時(shí)，必須像美國(guó)修改憲法曾經(jīng)采用的方式那樣，使修正案中的規(guī)范獨(dú)立存在并能獨(dú)立適用，而無需與修改前的規(guī)范相結(jié)合才能完整地理解和發(fā)生效力。
第二、關(guān)于遷徙自由權(quán)利的憲法保護(hù)
從《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條的規(guī)定來看，遷徙自由包括國(guó)內(nèi)遷徙自由、國(guó)際間的遷徙自由和歸國(guó)自由，該條第3項(xiàng)還規(guī)定了遷徙自由權(quán)行使的限制。五四憲法曾賦予公民遷徙自由權(quán)，現(xiàn)行憲法取消了這一公民權(quán)利，主要是考慮到了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，在可以預(yù)見的未來，還不能為公民的遷徙提供充足的、可供自由選擇的條件。[29]實(shí)際上，無論從我國(guó)的實(shí)際情況還是遷徙自由的憲法權(quán)利屬性來看[30]，都應(yīng)該賦予公民遷徙自由權(quán)。在規(guī)范設(shè)計(jì)上，至少要包括以下內(nèi)容：“遷徙的自由，不得侵犯”，“不得阻止任何人移居國(guó)外或脫離本國(guó)國(guó)籍”，“任何人享有的歸國(guó)自由不得被恣意剝奪”。至于遷徙自由行使的限制條款，當(dāng)然的包含在現(xiàn)行憲法第51條中。
（二）國(guó)家制度的完善
在十六大報(bào)告中，江澤民指出“三個(gè)代表”的指導(dǎo)思想是“我們黨的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源”，并且明確指出“我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國(guó)政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國(guó)政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨”；在我們國(guó)家，“包括知識(shí)分子在內(nèi)的工人階級(jí)、廣大農(nóng)民，始終是推動(dòng)我國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的根本力量。在社會(huì)變革中出現(xiàn)的民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會(huì)階層，都是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”。十六大報(bào)告明確指出，在判斷人們政治覺悟高低時(shí)，“不能簡(jiǎn)單地把有沒有財(cái)產(chǎn)、有多少財(cái)產(chǎn)當(dāng)作判斷人們政治上先進(jìn)和落后的標(biāo)準(zhǔn)，而主要應(yīng)該看他們的思想政治狀況和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，看他們的財(cái)產(chǎn)是怎么得來的以及對(duì)財(cái)產(chǎn)怎么支配和使用，看他們以自己的勞動(dòng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)所做的貢獻(xiàn)”，同時(shí)我們黨“要把承認(rèn)黨的綱領(lǐng)和章程，自覺為黨的路線和綱領(lǐng)而奮斗、經(jīng)過長(zhǎng)期考驗(yàn)、符合黨員條件的其他社會(huì)階層的先進(jìn)分子吸收到黨內(nèi)來，增強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)的影響力和凝聚力”，“通過鍥而不舍的努力，保證我們黨始終是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)也是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”。江澤民還指出，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)……發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來。”[31] 這些精辟論述，發(fā)展了社會(huì)主義得以序列理論，有利于有中國(guó)特色的社會(huì)主義建設(shè)，同事也對(duì)現(xiàn)行憲法的相關(guān)規(guī)定提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)十六大報(bào)告，我們建議對(duì)現(xiàn)行憲法做出如下修改。
第一，將建設(shè)社會(huì)主義政治文明作為社會(huì)主義初級(jí)階段的重要目標(biāo)由憲法予以確認(rèn)。文明的政治肯定是規(guī)范化的政治、體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值追求的倫理政治和講求政治程序以對(duì)抗恣意野蠻的程序化政治。[32] 政治文明應(yīng)該是社會(huì)主義國(guó)家政治發(fā)展中的應(yīng)有之義，也是我國(guó)憲法早就該確認(rèn)的目標(biāo)。盡管我國(guó)憲法序言第七自然段中有“把我國(guó)建設(shè)成高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家”的表述，可以通過憲法解釋來包括政治文明，但我們以為，通過直接在序言中加入建設(shè)社會(huì)主義政治文明的內(nèi)容，將會(huì)使政治文明建設(shè)受到更多的重視。所以，我們建議在序言第七自然段“今后國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”修改為：“今后國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化和社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設(shè)”。
第二，將黨依法執(zhí)政寫進(jìn)憲法。針對(duì)我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式與新形勢(shì)的要求還不完全適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)，十六大報(bào)告提出要改善和提高黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)水平，并提出要“依法治政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。這以極具新意的提法符合我們建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，建議在憲法序言第七自然段后加上“中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)生活和國(guó)家生活中堅(jiān)持依法領(lǐng)導(dǎo)，依法執(zhí)政”的內(nèi)容。[33]
第三，十六大報(bào)告提出要將“承認(rèn)黨的綱領(lǐng)和章程，自覺為黨的路線和綱領(lǐng)而奮斗、經(jīng)過長(zhǎng)期考驗(yàn)、符合黨員條件的其他社會(huì)階層的先進(jìn)分子吸收到黨內(nèi)來，增強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)的影響力和凝聚力”，“通過鍥而不舍的努力，保證我們黨始終是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)也是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”，這必將引起我國(guó)的國(guó)體和政體的變化。中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，而工人階級(jí)又是通過其先鋒隊(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨來實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和政權(quán)的享有，所以當(dāng)其他階級(jí)的先進(jìn)分子加入到黨內(nèi)，中國(guó)共產(chǎn)黨成為中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)時(shí)，這必將改變我們黨的社會(huì)基礎(chǔ)和階級(jí)基礎(chǔ)，現(xiàn)有政權(quán)的主體和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者也會(huì)發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)體和政體的變化。所以我們建議對(duì)憲法序言和第一章中的本分內(nèi)容進(jìn)行修改。如將序言第六自然段的中“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，實(shí)質(zhì)是無產(chǎn)階級(jí)專政”的內(nèi)容刪除。第一章總綱的第一條第一款也應(yīng)作適當(dāng)?shù)男薷模梢孕薷臑椤爸腥A人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)和其他社會(huì)階層聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。”
第四，在憲法中明示差額選舉和秘密投票的選舉原則。真正的民主是選民依照自己的意愿提名候選人并選舉他所信任的候選人。江澤民在十六大報(bào)告中提出要加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治的建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)要將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)結(jié)合起來。但在現(xiàn)實(shí)中，人民當(dāng)家作主所要求的民主選舉受到了不同程度的侵犯。比如最近在岳陽的市長(zhǎng)選舉中，唯一的市長(zhǎng)候選人未獲得人大半數(shù)以上的選票被人大否決后又被提名為候選人并當(dāng)選為市長(zhǎng)的做法，就嚴(yán)重侵害了人民當(dāng)家作主的憲法原則。[34] 所以，建議在憲法第101條加上一款，“以上規(guī)定為地方各級(jí)人大選舉的地方機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的候選人預(yù)選、確定和地方機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，都必須以無記名投票方式表決，并在選舉現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立秘密投票處；選舉地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人，候選人不得少于兩人，一律實(shí)行差額選舉。”
（三）憲法監(jiān)督保障制度的創(chuàng)新
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