[ 孔煥志 ]——(2002-10-12) / 已閱28144次
以WTO《政府采購協(xié)議》為鑒，完善我國政府采購立法
孔煥志 徐 佳
政府采購是指政府或其代理人作為消費(fèi)者為其本身消費(fèi),而不是為商業(yè)轉(zhuǎn)售所進(jìn)行的采購行為 ，在當(dāng)今國際社會(huì)任何一個(gè)國家中，政府每年的采購額約占世界貿(mào)易總額的10%以上，作為最重要的市場(chǎng)購銷活動(dòng)，政府采購市場(chǎng)的健康發(fā)展在很大程度上能起到鼓勵(lì)和扶持國內(nèi)企業(yè)的作用，進(jìn)而促進(jìn)一國國民經(jīng)濟(jì)的迅速增長。正是由于政府采購對(duì)國內(nèi)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的這種重要影響，導(dǎo)致很多國家長期以來在政府部門和公共機(jī)構(gòu)的采購活動(dòng)中奉行“優(yōu)先購買本國產(chǎn)品，排除外國產(chǎn)品進(jìn)入”的歧視性政策，隨著這種國內(nèi)保護(hù)的強(qiáng)化和傳統(tǒng)國際貿(mào)易壁壘的減少和消除，再加上1947GATT法律體系中，將政府采購行為規(guī)定為國民待遇的例外 而使得它成為了一種合法的非關(guān)稅壁壘，最終導(dǎo)致了政府采購對(duì)國際貿(mào)易自由化的阻礙破壞作用變得日趨明顯。為了改變這種現(xiàn)象，盡早在世界范圍內(nèi)開放這一重要市場(chǎng)，擴(kuò)大國際貿(mào)易自由化程度，使本國的商品在別國的政府采購中得到平等的機(jī)會(huì)和對(duì)待，70年代末，眾多發(fā)達(dá)國家在關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合多邊貿(mào)易談判過程中對(duì)該問題進(jìn)行了探討和磋商，并達(dá)成了最初的《政府采購協(xié)議》（通稱《政府采購守則》）。該《守則》對(duì)政府采購的活動(dòng)原則，適用范圍，適用例外以及采購的技術(shù)性要求都做了規(guī)定。但由于《守則》的適用范圍太過有限，且條文數(shù)量太少，內(nèi)容過于簡單，在烏拉圭回合談判過程中，各國在平等互惠的基礎(chǔ)上通過談判擴(kuò)展和改善了原來的《守則》，在美國、日本等20多個(gè)國家間達(dá)成了新的《政府采購協(xié)議》（Agreement on Government Procurement,簡稱GPA），GPA作為《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的附件之一，于世界貿(mào)易組織成立時(shí)生效，作為WTO負(fù)責(zé)管轄的諸邊貿(mào)易協(xié)定，GPA與貨物、服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的多邊貿(mào)易協(xié)定不同，不屬于強(qiáng)制的“一攬子"接受的范圍，只對(duì)協(xié)定的簽字國有約束力。我國在2001年12月11日正式成為WTO成員時(shí)，并未簽署該協(xié)議，故無須承諾受其約束。但是毫無疑問，GPA的通過是推動(dòng)全球貿(mào)易自由化進(jìn)程的一個(gè)非常有意義的舉措，我國徘徊GPA之外雖然在一定時(shí)期對(duì)本國的民族產(chǎn)業(yè)和薄弱產(chǎn)業(yè)有保護(hù)的作用，但也使得中國企業(yè)被擋于外國政府采購市場(chǎng)以外，這將不利于我國融入WTO多邊自由化的游戲規(guī)則，也限制了我國享受WTO給予發(fā)展中國家的特殊待遇。所以，接受GPA，開放政府采購市場(chǎng)是我國未來不久的必經(jīng)之路。考慮到我國承諾加入WTO兩年后將會(huì)啟動(dòng)加入《政府采購協(xié)議》的談判工作，屆時(shí)我國將會(huì)根據(jù)談判結(jié)果來決定我國政府采購市場(chǎng)的開放情況，因此在這很短的緩沖期內(nèi)，如何抓緊時(shí)間對(duì)我國已經(jīng)建立起來的政府采購市場(chǎng)進(jìn)行有效地規(guī)劃和建設(shè)，對(duì)現(xiàn)存的種種弊端、不足進(jìn)行改造，力圖建立一個(gè)更完整的、具有中國特色的政府采購制度和更加成熟的政府采購市場(chǎng)，為未來的市場(chǎng)開放創(chuàng)造條件，這是一個(gè)很重要的問題。
法因時(shí)而立，2002年6月29日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第28次會(huì)議通過了《中華人民共和國政府采購法》。該法吸收了國內(nèi)外眾多政府采購活動(dòng)和立法實(shí)踐方面的有益經(jīng)驗(yàn)，它的頒布，極大地填補(bǔ)了我國政府采購領(lǐng)域立法的空白，也改變了以為一直以來國務(wù)院各部委、地方政府都有自己的條例、辦法，但是未能形成統(tǒng)一的規(guī)范，嚴(yán)肅性、權(quán)威性不足的混亂狀況。但是，應(yīng)該看到我國的《政府采購法》尚存在一些問題和不足，和我國政府采購市場(chǎng)的發(fā)展一樣，我國相關(guān)立法的工作也需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。本文將在簡要對(duì)比介紹《政府采購協(xié)定》和《中華人民共和國政府采購法》的基礎(chǔ)上，對(duì)我國政府采購市場(chǎng)的現(xiàn)狀進(jìn)行具體分析，從而進(jìn)一步提出用法律手段規(guī)范我國政府采購市場(chǎng)的建議。
一、WTO《政府采購協(xié)議》
《政府采購協(xié)議》作為世貿(mào)組織法律體系中的諸邊貿(mào)易協(xié)議之一，它的宗旨與世貿(mào)組織的根本宗旨是一致的，就是試圖通過該協(xié)議的實(shí)施，在參加協(xié)議的成員國之間就有關(guān)政府采購的法律、法規(guī)、程序和做法，建立一個(gè)有效的權(quán)利和義務(wù)平衡的多邊體制，從而減少或者取消非關(guān)稅壁壘，實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易更大程度的自由化。而這一宗旨是通過GPA的三大基本原則來體現(xiàn)的。
（一）非歧視原則 非歧視原則是針對(duì)成員方歧視性待遇的一項(xiàng)締約原則，它要求成員方在實(shí)施某種優(yōu)惠和限制措施時(shí)，不要對(duì)其他成員方實(shí)施歧視待遇。在世貿(mào)組織法律體系中，非歧視原則主要由最惠國待遇和國民待遇原則體現(xiàn)出來。GPA也對(duì)這兩個(gè)原則作了明確的規(guī)定。《協(xié)議》規(guī)定，對(duì)于本協(xié)議涵蓋的有關(guān)政府采購的任何法律、法規(guī)、程序和做法，每一參加方應(yīng)當(dāng)立即無條件地對(duì)其他參加方的產(chǎn)品、服務(wù)或提供產(chǎn)品或服務(wù)的其他參加方的供應(yīng)商提供不低于下列水平的待遇：（a）給予國內(nèi)產(chǎn)品、服務(wù)和供應(yīng)商的待遇；（b）給予任何其他參與方的產(chǎn)品、服務(wù)和供應(yīng)商的待遇。
（二）發(fā)展中國家的特殊待遇原則 在《協(xié)議》的第5條,對(duì)參加該協(xié)議的發(fā)展中國家的特殊和差別待遇問題專門作了規(guī)定。各參加方在實(shí)施和管理《協(xié)議》過程中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家的發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易需要，從而達(dá)到在以下幾方面給予這類國家優(yōu)惠待遇：1、保障其國際收支平衡，使之有足夠的外匯儲(chǔ)備來執(zhí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃；2、促進(jìn)國內(nèi)工業(yè)的建立和發(fā)展，包括促進(jìn)農(nóng)村或落后地區(qū)的小型工業(yè)和家庭手工業(yè)的發(fā)展及其他經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展；3、支持完全或者實(shí)質(zhì)上依賴政府采購的工業(yè)單位；4、在向WTO部長級(jí)會(huì)議提出并征得同意的情況下，鼓勵(lì)其通過發(fā)展中國家之間的區(qū)域或全球安排來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
不僅如此，GPA還規(guī)定了一系列具體措施來保證原則得以實(shí)現(xiàn)。首先是為發(fā)達(dá)國家設(shè)定了一些特定的義務(wù)。例如在發(fā)達(dá)國家根據(jù)《協(xié)議》來制定采購范圍清單時(shí)，應(yīng)該盡可能列入購買對(duì)發(fā)展中國家有利的產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)體；應(yīng)發(fā)展中國家參加方的要求，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)向其提供其認(rèn)為合適的一切技術(shù)援助，以解決這些國家在政府采購方面的問題；為了保證發(fā)展中國家的供應(yīng)商充分地從政府采購市場(chǎng)的開放中獲得有用的信息，發(fā)達(dá)國家參加方應(yīng)當(dāng)單獨(dú)或者聯(lián)合建立“信息中心”，以答復(fù)發(fā)展中國家需要的與政府采購有關(guān)的各類信息。其次，協(xié)議還通過一些例外性規(guī)定賦予發(fā)展中國家一些“特權(quán)”，協(xié)議規(guī)定，發(fā)展中國家在談判加入該協(xié)議時(shí)，可以經(jīng)過與其他國家商談，共同確定將其實(shí)體名單中的某些實(shí)體、產(chǎn)品或者服務(wù)排除適用國民待遇原則，已達(dá)到暫時(shí)性的繼續(xù)對(duì)這些例外范圍內(nèi)的產(chǎn)品或服務(wù)的國內(nèi)供應(yīng)商提供優(yōu)惠。
（三）透明度原則 WTO透明度原則要求各參加方應(yīng)當(dāng)公布有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法。為了保證政府采購中的透明度，GPA對(duì)各參加方政府規(guī)定了具體的資料提供義務(wù)，具體要求是：1、各成員方應(yīng)當(dāng)將與政府采購有關(guān)的普遍適用的任何法律、法規(guī)、司法判決、行政裁決和任何其他程序（包括標(biāo)準(zhǔn)合同條款）迅速公布于《協(xié)議》附錄4所列出的有關(guān)刊物上。2、各成員方應(yīng)當(dāng)用WTO的一種官方語言公布采購?fù)ㄖ捌湔? 、各參加方應(yīng)當(dāng)隨時(shí)準(zhǔn)備在接到請(qǐng)求時(shí)向其他參加方或其供應(yīng)商解釋有關(guān)政府采購的信息。4、各成員方應(yīng)確保一般不在其采購過程中改變采購規(guī)則。一旦該種改變不可避免，應(yīng)保證有滿意的補(bǔ)救手段。
GPA在正文的第一條及附錄1中列明了受其約束的政府采購實(shí)體的范圍，主要是指由成員方直接或者實(shí)質(zhì)上控制的中央政府或經(jīng)其授權(quán)的代理機(jī)構(gòu)，具體而言，分為如下三類：1、中央政府實(shí)體；2、次中央政府實(shí)體，即地方政府；3、其它依據(jù)協(xié)議采購的實(shí)體。第一類主要是指成員方國家的各個(gè)部委、司局等政府辦公機(jī)構(gòu)，而省、州、市一級(jí)的政府部門和其他地方機(jī)構(gòu)則屬第二類，第三類主要包含一些公共機(jī)構(gòu)和公用事業(yè)機(jī)構(gòu)。
對(duì)于協(xié)議范圍內(nèi)采購合同價(jià)值的最低限度，即“門檻價(jià)”，協(xié)議作出如下的規(guī)定：中央政府為13萬特別提款權(quán)，地方政府為20萬特別提款權(quán)，一般企業(yè)為40萬特別提款權(quán)，建筑服務(wù)業(yè)為500萬特別提款權(quán)。而在對(duì)合同價(jià)值進(jìn)行確定時(shí)，前提是要考慮到所有形式的報(bào)酬，包括任何獎(jiǎng)金、酬金、傭金和應(yīng)收利息。這樣規(guī)定的目的是為了防止采購實(shí)體采用其它估價(jià)方法或者分割采購項(xiàng)目來逃避適用協(xié)議。
GPA要求，政府采購的投標(biāo)程序不能違背非歧視原則和透明度原則，并用正文中用了十個(gè)條文對(duì)投標(biāo)程序的運(yùn)作做了詳細(xì)的規(guī)定。這些規(guī)定包括如下內(nèi)容：
（一）招標(biāo)種類
采購實(shí)體在不同的情況下，可采用三種招標(biāo)程序，即公開招標(biāo)程序、選擇招標(biāo)程序和有限招標(biāo)程序。公開招標(biāo)程序是指所有有興趣的供應(yīng)商，無論來自國內(nèi)或者國外，均可參加投標(biāo)，這當(dāng)然是世貿(mào)組織最為倡導(dǎo)的招標(biāo)方式。選擇招標(biāo)程序指的是只有應(yīng)招標(biāo)實(shí)體邀請(qǐng)的供應(yīng)商才可以投標(biāo)的招標(biāo)方式，為了在該種招標(biāo)程序中繼續(xù)保證國際競(jìng)爭(zhēng)的最佳有效，GPA又專門在第十條作了進(jìn)一步規(guī)定：各采購實(shí)體在保證采購制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，應(yīng)以非歧視的方式邀請(qǐng)最大數(shù)量的國內(nèi)供應(yīng)商和其他國家供應(yīng)商進(jìn)行投標(biāo)，并且應(yīng)當(dāng)保證各供應(yīng)商機(jī)會(huì)均等。有限招標(biāo)程序又叫作單獨(dú)招標(biāo)，即實(shí)體只與一個(gè)供應(yīng)商進(jìn)行單獨(dú)接觸并邀請(qǐng)其參加投標(biāo)。這種方式無疑最容易對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成威脅，造成采購實(shí)體對(duì)他國供應(yīng)商的歧視和對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)者、供應(yīng)商的保護(hù)，因此協(xié)議對(duì)其進(jìn)行了格外嚴(yán)格的限制。
（二） 供應(yīng)商資格審查
采購實(shí)體在對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查時(shí)，不應(yīng)該在本國或外國供應(yīng)者之間構(gòu)成歧視，在審查程序上，應(yīng)將參加投標(biāo)程序的所有條件提前公布，使有資格的供應(yīng)商了解到具體采購項(xiàng)目的資格要求；要求各供應(yīng)商提供資金擔(dān)保、技術(shù)資格以及確定供應(yīng)商資金、商務(wù)、技術(shù)能力所需的資料，以作為資格審查的依據(jù)；采購實(shí)體應(yīng)當(dāng)迅速對(duì)提出參加預(yù)訂采購的供應(yīng)商開始資格審查，并將完成審查程序后的有關(guān)決定即刻通知供應(yīng)商；在審查過程中，只有在供應(yīng)商有破產(chǎn)或者虛報(bào)等特殊原因時(shí)，采購實(shí)體方可在不違背國民待遇、非歧視原則的基礎(chǔ)上取消其供應(yīng)資格，否則，不得以其他理由任意排除供應(yīng)商。可見，GPA有關(guān)供應(yīng)商資格審查制度的規(guī)定是比較完備的。
（三） 預(yù)購?fù)ㄖ墓?br>
預(yù)購?fù)ㄖ菍?duì)參加公開或選擇性投標(biāo)程序的投標(biāo)者的一種邀請(qǐng)。根據(jù)不同采購的具體情況，可以分別采取“擬議采購?fù)ㄖ保瓣P(guān)于資格審查制度的通知”和“計(jì)劃采購?fù)ㄖ比N方式。通知一般包括以下信息：采購的性質(zhì)、數(shù)量以及交貨時(shí)間；采購程序是公開的還是選擇性的；投標(biāo)者進(jìn)行資格審查的條件；接受投標(biāo)的地址、期限；投標(biāo)者應(yīng)提供的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)要求，如擔(dān)保等。
采購實(shí)體還應(yīng)當(dāng)使用一種世貿(mào)組織的官方語言公布通知的摘要內(nèi)容，寫明采購合同的標(biāo)的物，提交投標(biāo)申請(qǐng)的期限和方法以及索取合同的地址等等。
（四）投標(biāo)與交貨期限
各采購實(shí)體應(yīng)當(dāng)合理的規(guī)定投標(biāo)時(shí)限，應(yīng)在與其自身需要一致的情況下，考慮到特定采購的復(fù)雜性，從而盡可能確保國內(nèi)外供應(yīng)商有足夠的時(shí)間在招標(biāo)程序截止前準(zhǔn)備好并提交投標(biāo)書。在此基礎(chǔ)上，《協(xié)議》對(duì)接收投標(biāo)的期限作了一般性規(guī)定，無論是公開招標(biāo)還是選擇性招標(biāo)，接受招標(biāo)的期限自預(yù)購?fù)ㄖ贾掌鸩簧儆?0 日。在交貨期限的問題上，在符合實(shí)體合理需要的基礎(chǔ)上，確定交貨日期要考慮到預(yù)定采購的復(fù)雜性，預(yù)期分包的程度，還有生產(chǎn)、縮減儲(chǔ)量和自供貨點(diǎn)運(yùn)輸貨物或提供服務(wù)所需的實(shí)際時(shí)間。
（五）標(biāo)書的提交、接受、開啟與合同的授予
GPA規(guī)定，如果在招標(biāo)過程中，一實(shí)體允許用幾種語言提出投標(biāo)書，則其中之一應(yīng)當(dāng)是世貿(mào)組織的官方語言。向供應(yīng)商提供的招標(biāo)文件的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括所有的能使國內(nèi)外供應(yīng)商作出投標(biāo)反應(yīng)的資料和必需的一切信息。在公開招標(biāo)和選擇性招標(biāo)過程中，對(duì)于參加招標(biāo)的供應(yīng)商對(duì)招標(biāo)文件尋求合理解釋的要求，各實(shí)體應(yīng)當(dāng)迅速答復(fù)并轉(zhuǎn)交招標(biāo)文件，但是前提是保證這樣的資料和幫助不會(huì)使該供應(yīng)商在授予合同的過程中取得優(yōu)先于其他競(jìng)爭(zhēng)者的地位。
在投標(biāo)的形式上，一般以書面形式或者郵寄方式提交，而不認(rèn)同電話方式提交，這主要是從投標(biāo)的安全性方面考慮。如果采購實(shí)體允許使用電傳、電報(bào)、傳真來遞交標(biāo)書，則該標(biāo)書必須包括評(píng)審標(biāo)書所必需的所有信息，特別是投標(biāo)人提出的最終價(jià)格以及投標(biāo)人關(guān)于同意預(yù)購?fù)ㄖ械囊磺袟l款和規(guī)定的說明。標(biāo)書必須立即以個(gè)人信件或者電報(bào)、電傳、傳真的簽署副本予以確認(rèn)，而且，當(dāng)以上述方式進(jìn)行投標(biāo)的標(biāo)書與逾期收到的文件有差別或者抵觸時(shí)，均以原來標(biāo)書的內(nèi)容為準(zhǔn)。另外，在開標(biāo)和授予合同期間內(nèi)，對(duì)于投標(biāo)人非故意造成的錯(cuò)誤，只要不構(gòu)成歧視性作法，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予其改正。
有關(guān)標(biāo)書的接受，《協(xié)議》只作了一點(diǎn)規(guī)定，如果僅因?yàn)椴少弻?shí)體工作中的不當(dāng)造成遲延，從而導(dǎo)致招標(biāo)文件中指定的供應(yīng)商辦事機(jī)構(gòu)逾期收到投標(biāo)書，則該供應(yīng)商不應(yīng)因此受到處罰。
為了確定投標(biāo)書的優(yōu)劣，決定合同的授予，在下列兩種情況下，協(xié)議的參加國可允許各實(shí)體之間進(jìn)行談判：1、采購實(shí)體在擬議采購?fù)ㄖ幸呀?jīng)表明了談判的意思；2、在按通知和招標(biāo)文件規(guī)定的具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，發(fā)現(xiàn)任何供應(yīng)商的標(biāo)書較其他方都不具有明顯優(yōu)勢(shì)。談判的原則依舊是對(duì)國內(nèi)外供應(yīng)商的公平對(duì)待。
合同的授予是整個(gè)采購過程中是比較重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，協(xié)議規(guī)定應(yīng)遵循以下幾條原則：1、只有來自符合招標(biāo)條件，且開標(biāo)之時(shí)符合預(yù)購?fù)ㄖ驼袠?biāo)文件的基本要求的供應(yīng)方，方有資格中標(biāo)；2、合同授予前應(yīng)確信該投標(biāo)人完全有能力執(zhí)行合同；3、要在國內(nèi)外產(chǎn)品、服務(wù)中選擇最具優(yōu)勢(shì)或者價(jià)格最低的投標(biāo)書；4、授予合同要嚴(yán)格按照招標(biāo)文件中列明的標(biāo)準(zhǔn)和基本要求。這一規(guī)定能否得到有效的執(zhí)行是GPA能否發(fā)揮效用的關(guān)鍵。
GPA具有自己關(guān)于爭(zhēng)端解決的規(guī)定，為了保證《協(xié)議》的良好運(yùn)行，凡是《協(xié)議》的參加方，均應(yīng)派出代表共同組成“政府采購委員會(huì)”。該委員會(huì)通過設(shè)立特別咨詢小組的工作組和其他附屬機(jī)構(gòu)來完成其主要工作任務(wù)，即向各參加方提供機(jī)會(huì)，使其因?qū)嵤┱少徯袨槎a(chǎn)生的糾紛在此得到充分的磋商機(jī)會(huì)，并在磋商不成的情況下對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行審議，通過建議或者裁決的方式盡快促成問題的解決。
另外，“質(zhì)疑”程序是一個(gè)特別的規(guī)定。如果某一供應(yīng)商就在一項(xiàng)政府采購過程中違反《協(xié)議》的情況提出申訴，則每一參加方應(yīng)當(dāng)應(yīng)鼓勵(lì)該供應(yīng)商與采購實(shí)體進(jìn)行磋商以尋求解決。有關(guān)各方應(yīng)該立即開始磋商，力求盡早解決。如果磋商未能得到相互滿意的解決方法，政府采購協(xié)議委員會(huì)就會(huì)在一方提出請(qǐng)求后插手進(jìn)行調(diào)查，并盡快提出調(diào)查結(jié)論，提出該問題的建議或裁決。
總體來說，盡管GPA作為一個(gè)諸邊貿(mào)易協(xié)定，僅對(duì)簽字成員方具有約束力它能發(fā)揮的作用還很有限，但是應(yīng)該相信，隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國際貿(mào)易自由化程度的擴(kuò)大，必將有越來越多的國家走向開放政國內(nèi)府采購市場(chǎng)之路，GPA必將越來越受到各成員方的重視，在未來必將為促進(jìn)世界發(fā)展發(fā)揮更為重要的作用。作為世界貿(mào)易組織的新成員，我國更應(yīng)當(dāng)對(duì)GPA加深認(rèn)識(shí)、了解，給予足夠重視。
二、我國政府采購制度現(xiàn)狀分析
政府采購的實(shí)行在國外已有200多年的歷史。美國政府早在1761年就頒布了《政府采購法》，英國政府1782年就設(shè)立了文具辦工局，專門負(fù)責(zé)政府集中采購工作。西方國家一向鼓勵(lì)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且政府行為受到議會(huì)檢查機(jī)構(gòu)和輿論的多重監(jiān)督，很久以來一直以公開招標(biāo)的形式進(jìn)行其政府機(jī)關(guān)的物品采購，因此逐漸形成一套成熟的政府采購模式與規(guī)則。盡管各國政府采購的目標(biāo)、作用、具體規(guī)則并不是一成不變，彼此間也有差別，但總體來說各國政府采購的政策、方式、程序及相關(guān)的技術(shù)要求都是大同小異的，其差異主要是體現(xiàn)在發(fā)展程度及管理水平上。所以說，研究和借鑒發(fā)達(dá)國家200多年以來實(shí)行政府采購的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)在我國推行政府采購制度具有很深的意義。
建國幾十年來，中國的經(jīng)濟(jì)體制是由國有經(jīng)濟(jì)做主導(dǎo)，長期以來實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，各預(yù)算單位的采購行為是通過計(jì)劃手段來進(jìn)行的，特別是有關(guān)國家命脈的國防、能源、通訊、交通以及教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)和環(huán)境等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目大多是由國家財(cái)政投資，這些采購的性質(zhì)真正是“花國家的錢，為國家的項(xiàng)目而采購”。改革開放以后，隨著計(jì)劃手段的逐步弱化以及買方市場(chǎng)的形成，原有的規(guī)章制度已不適應(yīng)。我國在很長一段時(shí)間內(nèi)又沒有制定出相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)預(yù)算單位應(yīng)遵循的采購政策、采購程序等作出規(guī)范。結(jié)果是預(yù)算單位自行作出采購決策，采購行為得不到規(guī)范，加上缺乏嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，舊的采購方式的弊端十分明顯，突出表現(xiàn)在：一是財(cái)政資金分配與使用脫節(jié)，財(cái)政資金的使用缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制；二是重復(fù)采購、盲目采購等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；三是采購資金不能完全按預(yù)算目標(biāo)使用，擠占、挪用采購資金的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，采購質(zhì)量得不到保證；四是采購過程不透明，容易滋生腐敗現(xiàn)象；五是采購活動(dòng)分散，形不成合力，不能發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控作用。
經(jīng)過20多年改革開放，具有中國特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已基本建立，市場(chǎng)供應(yīng)越來越豐富，政府采購的規(guī)模也越來越大。中國的經(jīng)濟(jì)早已打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的封鎖，并逐步和國際經(jīng)濟(jì)體系接軌并融洽，此時(shí)我國已經(jīng)完全具備實(shí)行政府采購制度的條件，而且加快建立政府采購制度步伐對(duì)我國建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制具有重要意義。“一是有利于提高財(cái)政資金的使用效益，節(jié)省開支，一般資金節(jié)約率為10%左右；二是保證采購項(xiàng)目質(zhì)量，采購單位可以得到質(zhì)量有保證、價(jià)格合理的貨物、工程和服務(wù)，國家機(jī)關(guān)有效行使職能；三是有利于發(fā)揮政府在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用，推進(jìn)保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和中小企業(yè)等政策措施的實(shí)施；是促進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度改革，強(qiáng)化財(cái)政支出管理；五是有利于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和自我發(fā)展能力；六是有效抑制腐敗，遏制采購中的權(quán)錢交易和其他腐敗行為。”
我國政府采購各項(xiàng)改革已相繼開展，政府采購工作正由初創(chuàng)階段迅速轉(zhuǎn)入全面推行階段。政府采購工作在全國鋪開已有近7個(gè)年頭，自1996年開始試點(diǎn)以來，1998年試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)大，到2000年，政府采購工作已在全國鋪開。我國集中采購與分散采購相結(jié)合的政府采購模式已初步確立，政府采購規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大。1998年全國政府采購規(guī)模為31億元，1999年為130億元，2000年達(dá)到328億元，2001年突破600億元，預(yù)計(jì)2002年全國政府采購規(guī)模將將達(dá)到1000億元。而且政府采購的范圍由已經(jīng)由單純的貨物類擴(kuò)大到工程類和服務(wù)類。我國已經(jīng)初步建立了政府采購管理機(jī)構(gòu)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)，1998年，國務(wù)院明確財(cái)政部為政府采購的主管部門，地方各級(jí)人民政府也相繼在財(cái)政部門設(shè)立或明確了政府采購管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理政府采購活動(dòng)。另外，我國政府采購的原則框架已基本形成，財(cái)政部繼1999年頒布《政府采購管理暫行辦法》后，又陸續(xù)頒布了有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)管理、合同監(jiān)督、品目分類、信息公告管理、運(yùn)行規(guī)程、政府采購資金財(cái)政直接撥付、中央單位政府采購管理等一系列規(guī)章制度。與此同時(shí)，全國大部分地區(qū)也制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，為依法開展政府采購工作提供了制度保障。《政府采購法》的出臺(tái)，使我國政府采購領(lǐng)域的法規(guī)得到了統(tǒng)一，立法層次更為完整。為了加大政府采購信息的披露力度，可以讓供應(yīng)商平等地獲得信息，目前，我國已形成報(bào)紙（《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》）、網(wǎng)絡(luò)（中國政府采購網(wǎng)www.ccgp.gov.cn及各地方權(quán)威政府采購網(wǎng)）、雜志（《中國政府采購》）三位一體的政府采購信息發(fā)布體系，這標(biāo)志著我國的政府采購信息管理系統(tǒng)框架初步建成。
三、加強(qiáng)法制建設(shè)，完善政府采購制度
作為一項(xiàng)新的工作，政府采購得到了黨中央、國務(wù)院和各級(jí)政府部門的高度重視，更被老百姓譽(yù)為“陽光工程”而深入人心。盡管我國政府采購工作才剛剛進(jìn)行幾年時(shí)間，還處于起步階段，但已取得了相當(dāng)可喜的成果，并在穩(wěn)步推進(jìn)中顯示出它廣闊的發(fā)展前景。但是，與所有的新生事物一樣，政府采購在我國也必然要經(jīng)歷一個(gè)無序到有序，不規(guī)范到規(guī)范的過程。從目前全國總的情況來看，還是不可避免的存在一些弊端和問題。如：我國的政府采購規(guī)模不大，采購的貨物、服務(wù)的范圍也偏小，大量的采購行為仍然得不到規(guī)范；采購程序依舊不夠規(guī)范，在中央、地方的采購中，分割市場(chǎng)，歧視供應(yīng)商的行為還是經(jīng)常發(fā)生；另外，地方的政府采購工作要快于中央，沿海地帶要快于內(nèi)地邊遠(yuǎn)地區(qū)，而且這種不平衡一定時(shí)間內(nèi)還會(huì)持續(xù)；政府采購知識(shí)普及程度不夠，政府部門中相關(guān)專業(yè)人才匱乏，多數(shù)供應(yīng)商對(duì)政府采購的運(yùn)作也不夠了解；政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)不明確，使得制度推進(jìn)十分困難，等等。
要盡快解決上述問題，需要采用多方面各種手段，其中包括政治、行政、法律、經(jīng)濟(jì)、宣傳、輿論的等。加強(qiáng)政府采購的法制建設(shè)當(dāng)然是最基本、最有效的一種，這也是為我國幾年的政府采購實(shí)踐所證明的。下面，筆者將對(duì)如何完善我國政府采購法制建設(shè)提出如下意見。
（一） 我國政府采購起步較晚，發(fā)展迅速，短短幾年下來已經(jīng)是頗具規(guī)模，但是在政府采購法制建設(shè)方面曾一度出現(xiàn)很大空白，很長時(shí)間沒有一部法律對(duì)政府采購予以規(guī)制。無疑，《中華人民共和國政府采購法》的出臺(tái)將極大改變這一狀況，加上《政府采購法》出臺(tái)以前，財(cái)政部根據(jù)采購工作的需要制定一系列實(shí)施辦法，如政府采購資金管理辦法，政府采購運(yùn)行規(guī)程規(guī)定，政府采購?fù)对V受理程序等，以及同樣適用于政府采購程序的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》，應(yīng)該說我國以《政府采購法》為基本法的政府采購法律體系已經(jīng)基本建立。可以預(yù)見，有法可依的中國政府采購必將朝向科學(xué)、合法的方向更快地蓬勃發(fā)展。但是，我國現(xiàn)存的法律法規(guī)依然存在不少有待補(bǔ)充、修改之處，而且隨著我國政府采購制度不斷發(fā)展成熟，我國的相關(guān)立法工作也必須保持與之同步，這是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。
國際經(jīng)驗(yàn)表明，不論涉及多大金額，采取什么方式，一個(gè)項(xiàng)目的完整采購程序都大概包括以下十個(gè)階段：（1）確定采購需求；（2）預(yù)測(cè)采購風(fēng)險(xiǎn)；（3）選擇采購方式；（4）資格審查；（5）執(zhí)行采購方式；（6）簽訂采購合同；（7）履行采購合同；（8）驗(yàn)收；（9）結(jié)算；（10）效益評(píng)估。在以上十個(gè)階段中，前六個(gè)階段構(gòu)成合同形成階段，后四個(gè)階段構(gòu)成合同管理階段。美國在開始實(shí)行政府采購的同時(shí)，頒布了《聯(lián)邦采購法》、《購買美國產(chǎn)品法》等一系列法律法規(guī)，從不同的側(cè)重點(diǎn)對(duì)政府采購的各個(gè)環(huán)節(jié)都作了比較完備的規(guī)定。相比之下，不難發(fā)現(xiàn)，我國對(duì)政府采購中很多方面的規(guī)定都是太過原則化、簡單化，這就要求我們?cè)谖磥淼牧⒎▽?shí)踐中要盡快制定和完善政府采購的其他配套法律法規(guī)，例如，盡快出臺(tái)《政府采購法》的法律解釋、實(shí)施細(xì)則等來使我國現(xiàn)存的政府采購法律體系更為完整。
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